Sentenza n. 162/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il diniego espresso del SUAP e il diniego comunale di voltura, chiedendone l'annullamento e il risarcimento dei danni. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione degli artt. 1, 3 e 14-ter l. 241/1990, degli artt. 6 e 8-bis d.lgs. 28/2011 e dell'art. 97 Cost., sostenendo che la PAS si fosse perfezionata per silentium dopo il decorso di trenta giorni dalla presentazione, ovvero comunque per effetto della pubblicazione sul Bollettino ufficiale regionale; è stato inoltre invocato l'art. 7 d.P.R. 160/2010 e lamentata la violazione dei principi di legalità, tipicità, semplificazione, buon andamento e legittimo affidamento. Con il secondo motivo hanno contestato il merito e la motivazione del diniego, deducendo violazione degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, del d.m. 30 maggio 2023, del d.P.R. 151/2011 e del d.m. 7 agosto 2012, nonché difetto di motivazione e di istruttoria, in relazione sia alla distanza minima di 500 metri da insediamenti avicoli sia alla documentazione necessaria per la valutazione del progetto antincendio. Le ricorrenti hanno sostenuto che la distanza non fosse stata adeguatamente indicata o calcolata, che il progetto non fosse più alimentato con pollina e che la documentazione antincendio fosse stata prodotta. Con il terzo motivo hanno dedotto l'illegittimità derivata del diniego di voltura. È stata altresì proposta domanda risarcitoria ex art. 30, comma 3, c.p.a., per danno emergente e lucro cessante, inclusi i costi progettuali e gli incentivi asseritamente non percepiti.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha escluso anzitutto la formazione del titolo abilitativo tacito ai sensi dell'art. 6, comma 4, d.lgs. 28/2011, poiché la stessa istanza qualificava la PAS come condizionata all'acquisizione di atti di assenso non allegati. Trovava quindi applicazione l'art. 6, comma 5, che imponeva l'acquisizione degli atti mancanti o la convocazione della conferenza di servizi e sospendeva il termine di trenta giorni sino all'acquisizione degli assensi o alla determinazione conclusiva. Il procedimento era ancora pendente quando le ricorrenti invocarono il perfezionamento del titolo e quando la PAS fu pubblicata sul BURM; tale pubblicazione non poteva produrre effetti abilitanti, poiché presupponeva la previa formazione del titolo ai sensi del comma 4. È stato inoltre escluso che l'art. 7 d.P.R. 160/2010 determinasse autonomamente l'effetto abilitante, trattandosi di disciplina generale che, in presenza della necessità di acquisire assensi di più amministrazioni, rinvia alla conferenza di servizi e alla disciplina speciale dell'art. 6, comma 5, d.lgs. 28/2011. Il secondo motivo è stato respinto perché il diniego era adeguatamente motivato in relazione al contegno procedimentale delle ricorrenti. In conferenza di servizi l'ASREM aveva rilevato il mancato rispetto della distanza minima di 500 metri da un impianto avicolo, mentre i Vigili del Fuoco avevano dichiarato di non poter svolgere la valutazione di competenza per la mancanza della documentazione necessaria e dei chiarimenti sulle attività progettate. Le ricorrenti, anziché fornire controdeduzioni tecniche, avevano insistito sulla già asserita formazione del titolo e si erano limitate a contestare genericamente l'applicabilità del d.m. 30 maggio 2023. Le precisazioni e la documentazione dedotte per la prima volta in giudizio non potevano evidenziare un difetto di motivazione dell'atto, essendo state omesse nel procedimento e non essendo l'amministrazione tenuta a valutare preventivamente argomenti non sottoposti al suo esame. Il diniego di voltura è stato ritenuto legittimo, non sussistendo l'illegittimità derivata del diniego della PAS. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, poiché l'azione amministrativa è stata ritenuta legittima e quindi mancava il presupposto dell'illecito. La richiesta della Provincia di chiamare in garanzia una compagnia assicuratrice è stata disattesa in conseguenza del rigetto del ricorso. Spese compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 6, comma 4, d.lgs. 28/2011

  Il Comune, ove entro il termine indicato al comma 2 sia riscontrata l'assenza di una o più delle condizioni stabilite al medesimo comma, notifica all'interessato l'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento... Se il Comune non procede ai sensi del periodo precedente, decorso il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della dichiarazione di cui comma 2, l'attività di costruzione deve ritenersi assentita

  La disposizione sul perfezionamento tacito della PAS opera solo quando non siano necessari atti di assenso ulteriori e non sia stata adottata una determinazione ostativa nel termine previsto.

• art. 6, comma 5, d.lgs. 28/2011

  Il termine di trenta giorni di cui al comma 2 è sospeso fino alla acquisizione degli atti di assenso ovvero fino all'adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento

  Quando la PAS richiede atti di assenso di altre amministrazioni non allegati, il Comune deve acquisirli d'ufficio o convocare una conferenza di servizi; il termine di trenta giorni resta sospeso e il titolo non si forma per il mero decorso del tempo.

• art. 6, comma 7-bis, d.lgs. 28/2011

  Dal giorno della pubblicazione ai sensi del primo periodo decorrono i termini di impugnazione previsti dalla legge

  La pubblicazione della PAS sul bollettino regionale fa decorrere i termini di impugnazione soltanto quando il titolo tacito si sia previamente formato; la pubblicazione di una PAS ancora pendente non ha efficacia abilitante.

• art. 7, commi 1 e 3, d.P.R. 160/2010

  Quando è necessario acquisire intese, nulla osta, concerti o assensi di diverse amministrazioni pubbliche, il responsabile del SUAP indice una conferenza di servizi

  La disciplina generale del SUAP non determina il perfezionamento tacito dell'autorizzazione quando occorre acquisire assensi plurimi; in tal caso opera la conferenza di servizi e, per la PAS energetica, la disciplina speciale del d.lgs. 28/2011.

• artt. 14-bis, 14-ter e 14-quater l. 241/1990

  Le disposizioni regolano la conferenza di servizi e la determinazione conclusiva necessaria quando il progetto richiede l'acquisizione di atti di assenso di più amministrazioni.

• art. 19 l. 241/1990

  Il diniego ha richiamato la mancanza di un presupposto o requisito necessario al perfezionamento della PAS; il giudice ha ritenuto legittima la valutazione amministrativa negativa.

• d.m. 30 maggio 2023 del Ministero della Salute

  Le misure di biosicurezza prevedono, per i nuovi impianti di biogas che ricevono o utilizzano pollina, una distanza minima di 500 metri dagli insediamenti produttivi avicoli; la mancata dimostrazione del rispetto della distanza ha concorso a fondare il diniego.

• art. 3 d.P.R. 151/2011

  La valutazione del progetto antincendio richiede la presentazione della documentazione necessaria al Comando dei Vigili del Fuoco; in mancanza, l'amministrazione non può esprimere il parere di competenza.

• d.m. 7 agosto 2012

  Disciplina la documentazione da allegare alla richiesta di valutazione dei progetti antincendio; il giudice ha rilevato che, secondo la difesa erariale, mancavano il modello PIN e l'attestazione di versamento e che comunque le ricorrenti non avevano chiarito in conferenza quali documenti consentissero la valutazione.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta perché l'illegittimità dell'azione amministrativa, presupposto della responsabilità, è stata esclusa.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  La precedente tutela cautelare era stata concessa esclusivamente per sollecitare la definizione del giudizio nel merito, senza anticipare la decisione sulla legittimità degli atti.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso previsto per la PAS ai sensi dell'art. 6, comma 4, d.lgs. 28/2011 non si forma quando l'istanza richiede l'acquisizione di atti di assenso di amministrazioni diverse da quella comunale e tali atti non sono allegati; in tale ipotesi opera l'art. 6, comma 5, con sospensione del termine di trenta giorni sino all'acquisizione degli assensi o alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi.
• La pubblicazione di una PAS sul bollettino ufficiale regionale non attribuisce efficacia abilitante a una dichiarazione il cui procedimento sia ancora pendente: l'art. 6, comma 7-bis, d.lgs. 28/2011 presuppone la previa formazione del titolo tacito e produce, in quel caso, effetti sulla decorrenza dei termini di impugnazione.
• In presenza della necessità di acquisire assensi plurimi, l'art. 7 d.P.R. 160/2010 non consente di ritenere perfezionato il titolo per il semplice decorso del termine iniziale, ma impone il ricorso alla conferenza di servizi, secondo la disciplina speciale applicabile alla PAS energetica.
• Quando, in sede di conferenza di servizi, l'amministrazione segnala specifiche criticità tecniche e il privato non formula controdeduzioni né indica la documentazione utile a superarle, il provvedimento conclusivo può legittimamente motivare il diniego richiamando tali criticità e l'assenza di riscontri; il privato non può trasformare in difetto di motivazione la mancata valutazione di argomenti introdotti soltanto nel giudizio.
• La legittimità del diniego del titolo principale esclude l'illegittimità derivata del successivo diniego di voltura e, in assenza di un illecito amministrativo, impedisce il riconoscimento del risarcimento del danno.

Come è indicizzato