Sentenza n. 551/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, acquisita la disponibilità di un locale in Genova, aveva chiesto alla Questura il rilascio della licenza ex art. 88 T.U.L.P.S. per l'esercizio della raccolta del gioco mediante apparecchi videolottery. La Questura ha respinto l'istanza richiamando la nota del Comune di Genova, secondo cui il locale si trovava a circa 200 metri dai Giardini Angelo Costa, qualificati come spazio verde pubblico attrezzato e quindi luogo sensibile ai sensi dell'art. 7, comma 1, n. 6, del regolamento comunale n. 21/2013, che vieta il rilascio di autorizzazioni per esercizi di gioco situati a meno di 300 metri da giardini, parchi e spazi pubblici attrezzati. La ricorrente ha dedotto: l'erronea qualificazione dei Giardini Angelo Costa come luogo sensibile; la violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241/1990 per mancato esame delle osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto; il difetto di istruttoria e di motivazione della Questura, che avrebbe recepito per relationem la nota comunale senza autonoma valutazione e senza allegarla; la violazione del legittimo affidamento, anche in ragione di precedenti accertamenti della Polizia Locale e dell'assenza di contestazioni in occasione della presentazione di una SCIA edilizia; l'incompatibilità eurounitaria e costituzionale della disciplina regionale e l'illegittimità derivata del regolamento comunale, ritenuto generico e sproporzionato. L'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, non essendo ad essa riconducibile alcuno degli atti impugnati. Nel merito ha respinto il ricorso. Quanto alla qualificazione dei Giardini Angelo Costa, il Collegio ha rilevato che il P.U.C. li include tra i servizi di verde pubblico, gioco, sport e spazi pubblici attrezzati. La nozione di verde pubblico attrezzato comprende non solo le aree verdi, ma anche attrezzature e servizi destinati alla fruizione collettiva, quali zone pavimentate, fontanelle e panchine; tali elementi erano presenti nell'area, destinata inoltre a essere arricchita da ulteriori servizi e attrezzature. La qualificazione urbanistica dell'area costituisce espressione della potestà conformativa comunale ed è sindacabile dal giudice solo estrinsecamente. È stata esclusa anche la violazione del legittimo affidamento: non vi era stato un precedente provvedimento favorevole per il medesimo locale, gli accertamenti del 2021 non avevano condotto al rilascio della licenza e non vi era subingresso in una precedente attività, anche perché le autorizzazioni di polizia hanno carattere personale. La SCIA edilizia relativa a lavori di manutenzione aveva oggetto e presupposti diversi dalla licenza di pubblica sicurezza, sicché l'assenza di contestazioni comunali non poteva fondare un affidamento sul rilascio della licenza. È stata esclusa la violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990, poiché il provvedimento definitivo menzionava sinteticamente le osservazioni e indicava le ragioni del loro mancato accoglimento; non è richiesta una confutazione analitica di ogni argomento. È stata ritenuta legittima anche la motivazione per relationem: l'art. 3 l. n. 241/1990 consente il rinvio ad altri atti purché indicati e resi disponibili, senza obbligo di notificarli integralmente all'interessato. La Questura aveva indicato gli estremi della nota comunale già nel preavviso di rigetto, mettendola così a disposizione della ricorrente. Non sussisteva difetto di istruttoria, poiché la Questura aveva correttamente chiesto al Comune di verificare il rispetto delle distanze previste dalla normativa locale e aveva recepito gli esiti di tale verifica; la qualificazione dell'area risultava inoltre dal P.U.C., dalla toponomastica e dal geo-portale. Il limite distanziometrico è stato ritenuto proporzionato e ragionevole, in quanto diretto a prevenire le esternalità negative del gioco lecito sulla salute pubblica e non tale da rendere impossibile o estremamente gravoso l'esercizio dell'attività sull'intero territorio comunale. È stata infine esclusa l'incompatibilità con il diritto dell'Unione europea, anche perché la ricorrente non aveva indicato una specifica disposizione unionale violata e la giurisprudenza europea ammette restrizioni al gioco d'azzardo giustificate dalla tutela dei consumatori, della salute e dell'ordine sociale. Non è stato ravvisato contrasto con l'art. 41 Cost., poiché l'iniziativa economica può essere limitata per ragioni di utilità sociale e tutela della salute. La previsione normativa per categorie generali dei luoghi sensibili non è indeterminata in modo illegittimo, essendo fisiologico un margine di generalità nelle fonti normative e risultando sufficientemente determinati i criteri per l'individuazione comunale di ulteriori luoghi sensibili. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 88 r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (T.U.L.P.S.)

  La licenza per la raccolta del gioco è soggetta anche alla verifica del rispetto delle distanze minime previste dalla normativa regionale e locale sui luoghi sensibili.

• art. 110 r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (T.U.L.P.S.)

  Individua gli apparecchi e congegni per il gioco lecito cui si riferisce l'attività esercitata dalla ricorrente.

• art. 7, comma 1, n. 6, Regolamento sale da gioco e giochi leciti del Comune di Genova n. 21/2013

  non possono essere rilasciate autorizzazioni ex art. 88, co. 1, del r.d. 18 giugno 1931 n. 773 per esercizi di gioco collocati a distanza inferiore a 300 metri da «giardini, parchi e spazi pubblici attrezzati e altri spazi verdi pubblici attrezzati»

  La disposizione legittimamente include i giardini e gli spazi verdi pubblici attrezzati tra i luoghi sensibili e impedisce il rilascio della licenza entro la distanza minima stabilita.

• art. 2, comma 2, l. reg. Liguria 30 aprile 2012, n. 17

  tenuto conto dell’impatto della stessa sul contesto urbano e sulla sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica

  La norma consente ai Comuni di individuare ulteriori luoghi sensibili sulla base dell'impatto dell'attività di gioco sul contesto e sulla sicurezza urbana, senza violare il principio di determinatezza.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  L'obbligo di esaminare le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto è assolto mediante una motivazione complessiva e logicamente coerente, senza necessità di confutare analiticamente ogni singola argomentazione.

• art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La motivazione per relationem è legittima se l'atto richiamato è indicato e reso disponibile all'interessato; non è necessario notificare integralmente l'atto richiamato.

• art. 41, comma 2, Cost.

  La tutela dell'utilità sociale consente di porre limiti all'iniziativa economica privata quando siano necessari a proteggere, mediante un adeguato bilanciamento, la salute pubblica e altri interessi costituzionali.

• art. 3 Cost.

  Il limite distanziometrico per gli esercizi di gioco supera il vaglio di ragionevolezza se è diretto a prevenire le esternalità negative del gioco e non rende impossibile o estremamente gravosa la delocalizzazione dell'attività.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Consente al giudice, definita la fase cautelare, di fissare l'udienza di merito senza adottare una distinta misura cautelare.

Massime di principio

• Un'area può essere qualificata come spazio verde pubblico attrezzato, ai fini delle limitazioni distanziometriche agli esercizi di gioco, quando risulti destinata a verde pubblico dagli strumenti urbanistici e presenti aree verdi insieme ad attrezzature o servizi destinati alla fruizione collettiva, come pavimentazioni, fontanelle e panchine; non è necessario che costituisca un parco di estensione significativa.
• La qualificazione urbanistica di un'area comunale come verde pubblico attrezzato costituisce espressione della potestà conformativa dell'ente locale ed è sindacabile dal giudice amministrativo nei limiti di uno scrutinio estrinseco, salvo manifesta irragionevolezza o altri vizi evidenti.
• La motivazione per relationem di un provvedimento amministrativo è legittima quando l'atto richiamato sia specificamente indicato e reso disponibile all'interessato; l'amministrazione non è tenuta a notificare integralmente l'atto richiamato, ma deve consentirne la conoscenza e l'acquisizione secondo le regole sull'accesso.
• L'obbligo di esame delle osservazioni presentate ai sensi dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 è adempiuto mediante una motivazione complessiva e logicamente coerente che dia conto delle ragioni del rigetto, senza necessità di replicare analiticamente a ogni deduzione del privato.
• I limiti distanziometrici per gli esercizi di gioco sono compatibili con i principi di ragionevolezza e proporzionalità quando perseguono la tutela preventiva della salute pubblica e non determinano, nel territorio comunale, la totale inibizione dell'attività o una delocalizzazione impossibile o estremamente gravosa.
• L'assenza di un precedente provvedimento favorevole e la presentazione di una SCIA edilizia per lavori sui locali non fondano un legittimo affidamento sul rilascio di una distinta licenza di pubblica sicurezza, avente oggetto e presupposti autonomi; le autorizzazioni di polizia hanno carattere personale e richiedono una nuova verifica per ogni istanza.

Come è indicizzato