Sentenza n. 646/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il rendiconto AGCOM relativo all’anno 2022, deducendo la violazione dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, dell’art. 16 del d.lgs. 259/2003, dell’art. 1, commi 65 e 66, della l. 266/2005, nonché dei principi elaborati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea. Con il primo motivo ha contestato l’inclusione, tra i costi finanziabili mediante il contributo annuale degli operatori di comunicazioni elettroniche, di attività non strettamente riconducibili alla gestione, al controllo e all’applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d’uso e degli obblighi specifici previsti dal diritto europeo. In particolare, ha censurato l’imputazione dei costi relativi alla tutela del consumatore, ai pareri resi all’AGCM in materia di pratiche commerciali scorrette, al Tavolo Telco e consumatori, al Contact Center e alla gestione delle richieste informative di cittadini ed enti, nonché la mancata separata evidenziazione dei costi relativi ad attività estranee all’art. 16 della direttiva. Ha inoltre dedotto eccesso di potere, difetto di istruttoria e difetto di motivazione, lamentando anche che i proventi della contribuzione annuale e l’avanzo complessivo risultassero superiori ai costi del settore. Con il secondo motivo ha contestato il meccanismo di rettifica della contribuzione annuale, sostenendo che la quantificazione sarebbe stata viziata in radice perché fondata su una perimetrazione illegittima dei costi finanziabili.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di inammissibilità e improcedibilità formulate da AGCOM. Ha riconosciuto al rendiconto autonoma rilevanza giuridica e attitudine lesiva, anche dopo l’annullamento della precedente delibera impositiva, poiché il rendiconto non ha natura meramente ricognitiva: svolge una funzione di verifica ex post della corrispondenza tra costi effettivi e contributi riscossi e costituisce il presupposto per eventuali rettifiche negli esercizi successivi. Nel merito, il ricorso è stato accolto parzialmente. Il Collegio ha ritenuto sostanzialmente corretto l’impianto generale del rendiconto, fondato sulla classificazione analitica delle attività nelle categorie CE-1, CE-2 e CE-3, sulla distinzione tra unità core e non core e su criteri proporzionali di imputazione dei costi. Ha quindi respinto le censure generali contro la metodologia contabile. Ha però rilevato un deficit di motivazione circa il nesso di strumentalità tra specifiche attività e funzioni finanziabili ai sensi dell’art. 16 CECE, in particolare per i pareri resi all’AGCM in materia di pratiche commerciali scorrette, soprattutto quando riferiti a soggetti estranei al mercato delle comunicazioni elettroniche, nonché per il Tavolo Telco e consumatori, il Contact Center multicanale e la gestione delle richieste di informazioni. La generica finalità di tutela del consumatore non è stata ritenuta sufficiente: AGCOM deve indicare, per ciascuna attività, la specifica fonte normativa o regolamentare del potere esercitato e le ragioni della sua diretta riconducibilità alle funzioni previste dall’art. 16 CECE. Il TAR ha invece escluso che il saldo positivo tra contributi e costi o l’avanzo di cassa dimostrino di per sé l’illegittimità della contribuzione, poiché il sistema normativo contempla rettifiche e adeguamenti nel tempo. Il secondo motivo è stato assorbito, in quanto dipendente dal vizio relativo alla delimitazione dei costi finanziabili e privo di una quantificazione alternativa delle rettifiche. La sentenza ha annullato in parte qua gli atti impugnati, imponendo ad AGCOM una rinnovata istruttoria e motivazione per ogni attività e l’espunzione delle sole voci per le quali non sia dimostrata la stretta strumentalità alle funzioni europee e nazionali. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 16 direttiva (UE) 2018/1972

  I costi amministrativi complessivi relativi alle attività di gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d'uso e degli obblighi specifici possono essere coperti da diritti amministrativi.

  Sono finanziabili soltanto i costi amministrativi relativi alle attività tassativamente riconducibili alle tre categorie previste dalla disposizione, secondo un criterio di stretta pertinenza, trasparenza e adeguata motivazione.

• art. 16 d.lgs. 259/2003

  La rendicontazione annuale consente di verificare le eventuali differenze tra l'importo totale dei diritti e i costi amministrativi.

  Il rendiconto è una fase autonoma del sistema di finanziamento e consente la verifica ex post dell’equilibrio tra costi effettivi e contributi riscossi, nonché l’adozione di rettifiche.

• art. 1, commi 65 e 66, l. 266/2005

  Costituisce la base normativa nazionale della contribuzione dovuta per il finanziamento dell’autorità e deve essere applicato in coerenza con i limiti derivanti dal diritto dell’Unione europea.

• art. 12 direttiva 2002/20/CE

  La disposizione, oggi sostituita dall’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, limita i diritti amministrativi ai costi relativi alle attività strettamente connesse al regime di autorizzazione generale, ai diritti d’uso e agli obblighi specifici.

• art. 98-sexiesdecies d.lgs. 259/2003

  Le decisioni sulla qualità del servizio offerto agli utenti finali possono rientrare nei costi finanziabili quando costituiscono condizioni imposte alle imprese in virtù dell’autorizzazione generale.

• art. 16, comma 4, d.lgs. 259/2003

  L’eventuale differenza tra contributi riscossi e costi amministrativi non determina automaticamente l’illegittimità della contribuzione, poiché è previsto un meccanismo di rettifica e riequilibrio nel tempo.

Massime di principio

• Il rendiconto annuale dei costi e delle entrate di un’autorità di regolazione costituisce un atto autonomo rispetto alla deliberazione contributiva presupposta, con funzione di verifica ex post e di riequilibrio del sistema; conserva pertanto autonoma rilevanza giuridica anche se la precedente deliberazione impositiva è stata annullata.
• I diritti amministrativi imposti agli operatori di comunicazioni elettroniche possono finanziare soltanto i costi amministrativi strettamente pertinenti alle attività di gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d’uso e degli obblighi specifici previsti dall’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972.
• L’inclusione di una specifica attività nel perimetro dei costi finanziabili richiede che l’autorità di regolazione indichi, per ogni singola voce, la fonte normativa o regolamentare del potere esercitato e motivi puntualmente la diretta riconducibilità dell’attività alle funzioni previste dall’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972.
• La generica finalità di tutela del consumatore non giustifica l’imputazione dei relativi costi agli operatori di comunicazioni elettroniche; tale imputazione è legittima soltanto quando l’autorità dimostri uno specifico nesso funzionale tra l’attività e il regime di autorizzazione generale, i diritti d’uso o gli obblighi specifici.
• Un saldo positivo tra contributi riscossi e costi sostenuti, o la presenza di un avanzo di cassa, non dimostra di per sé l’illegittimità della contribuzione, poiché il sistema può fisiologicamente prevedere scostamenti e successive rettifiche per assicurare l’equilibrio finanziario nel tempo.

Come è indicizzato