Sentenza n. 1504/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l'ottemperanza al giudicato formatosi sulla sentenza del Tribunale di Monza, Sezione Lavoro, n. 2/2025, con la quale il Ministero dell'Istruzione e del Merito era stato condannato a mettere a sua disposizione la Carta docente, per un importo di 500 euro per ciascuno degli anni scolastici 2021/2022, 2022/2023 e 2023/2024, oltre alle spese di lite. Dedotta l'inerzia dell'Amministrazione nonostante la notificazione e il passaggio in giudicato della sentenza, la ricorrente ha domandato l'esecuzione del giudicato, la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inottemperanza e la condanna al pagamento di una penalità di mora. Il Ministero si è costituito chiedendo il rigetto. Il Collegio ha rilevato d'ufficio la genericità della procura alle liti. La procura era redatta su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale, con sottoscrizioni autografe della parte e del difensore, e ne era stata notificata copia informatica tramite PEC. Essa non indicava il TAR adito, gli estremi della sentenza del giudice ordinario da eseguire, la parte resistente né la data di rilascio, limitandosi a conferire il mandato per un generico giudizio di ottemperanza relativo alla Carta docente. La ricorrente non era presente in camera di consiglio; il difensore dell'Amministrazione era presente.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di procura speciale. La procura richiesta dall'art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. deve indicare l'oggetto del ricorso, le parti, l'autorità giudiziaria adita e gli altri elementi utili a identificare la controversia. La genericità può essere superata quando la procura, pur priva di tali indicazioni, sia materialmente apposta in calce o a margine del ricorso, perché il collegamento fisico con l'atto consente di identificarne l'oggetto. Tale eccezione non opera, però, per una procura cartacea separata dal ricorso nativo digitale e depositata come copia informatica: l'adempimento tecnico previsto dall'art. 8, comma 3, dell'Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021 non trasforma automaticamente la procura in una procura speciale apposta in calce e non garantisce né la conoscenza del contenuto del ricorso da parte della mandante né la anteriorità o contestualità della procura rispetto alla redazione dell'atto. Il TAR ha richiamato il principio dell'Adunanza plenaria n. 11/2025 secondo cui la procura speciale deve preesistere o essere coeva al ricorso, non alla sua notificazione o al deposito. Ha inoltre escluso la sanabilità del vizio mediante gli artt. 39, comma 1, c.p.a. e 182, comma 2, c.p.c., poiché la procura speciale è requisito di ammissibilità che deve sussistere al momento della proposizione del ricorso. È stata esclusa anche la rimessione in termini per errore scusabile ex art. 37 c.p.a., non sussistendo un'obiettiva incertezza normativa o un grave impedimento di fatto: l'Adunanza plenaria n. 11/2025 aveva confermato uno degli indirizzi interpretativi già esistenti. La mancata presenza del difensore della ricorrente non imponeva l'adozione dell'avviso previsto dall'art. 73, comma 3, c.p.a., poiché la questione era stata rilevata in udienza e l'assenza comportava rinuncia implicita al contraddittorio su di essa. Le spese sono state compensate per le peculiarità e l'andamento della controversia.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Disciplina il giudizio di ottemperanza, nell'ambito del quale la ricorrente ha chiesto l'esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza del giudice ordinario.

• art. 40, comma 1, lett. g, c.p.a.

  La procura del difensore che sottoscrive il ricorso deve essere speciale e contenere gli elementi necessari a individuare l'oggetto, le parti e l'autorità giudiziaria della controversia.

• art. 8, comma 3, Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021

  la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce

  La disposizione disciplina le modalità tecniche per considerare la procura apposta in calce all'atto, ma non elimina, secondo il TAR, l'esigenza che una procura redatta su foglio separato contenga elementi sufficienti a identificare la controversia e non dimostra da sola la conoscenza del ricorso né la anteriorità della procura.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  L'avviso alle parti sulle questioni rilevate d'ufficio è necessario quando la questione emerga dopo il passaggio in decisione; non è stato ritenuto necessario nel caso di assenza del difensore alla camera di consiglio, interpretata come rinuncia implicita al contraddittorio.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Il rinvio alle norme del codice di procedura civile non consente di sanare la mancanza originaria della procura speciale quando questa costituisce requisito di ammissibilità del ricorso.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La disciplina della regolarizzazione della rappresentanza processuale non è stata ritenuta applicabile alla carenza originaria della procura speciale nel processo amministrativo.

• art. 37 c.p.a.

  La rimessione in termini richiede obiettiva incertezza normativa o grave impedimento di fatto non imputabile alla parte; non è concessa quando esistevano indirizzi interpretativi e la parte ha scelto quello meno prudente.

• artt. 22 e 23 c.p.a.

  Fondano l'obbligatorietà, in via generale, della difesa tecnica nel processo amministrativo, sicché grava sul difensore l'onere di predisporre una procura speciale idonea.

• art. 1, comma 121, l. 107/2015

  Prevede la Carta elettronica del docente, oggetto della sentenza del giudice ordinario di cui è stata chiesta l'ottemperanza.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la procura speciale deve consentire, già al momento della proposizione del ricorso, l'individuazione dell'oggetto della controversia, delle parti e dell'autorità giudiziaria adita, oltre agli ulteriori elementi utili a identificare il giudizio.
• La procura generica può beneficiare dell'assorbimento derivante dall'apposizione in calce o a margine del ricorso quando esiste un contesto documentale unitario e materialmente congiunto; tale eccezione non si estende automaticamente alla procura cartacea separata dal ricorso nativo digitale e trasmessa o depositata come copia informatica.
• La trasmissione telematica, unitamente al ricorso, della copia informatica di una procura cartacea separata non dimostra necessariamente che il mandante conoscesse il contenuto del ricorso né che la procura fosse anteriore o coeva alla sua redazione; pertanto, non rende di per sé valida una procura generica come procura speciale.
• La procura speciale costituisce requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo e deve sussistere al momento della proposizione della domanda; la sua carenza originaria non è sanabile mediante rinnovazione o regolarizzazione ai sensi degli artt. 39 c.p.a. e 182, comma 2, c.p.c.
• L'errore scusabile non è concedibile per una procura generica quando, al momento della proposizione del ricorso, esistevano indirizzi interpretativi idonei a orientare la condotta processuale e la parte abbia scelto l'opzione meno prudente, accettando un rischio processuale evitabile.
• L'avviso previsto dall'art. 73, comma 3, c.p.a. non è necessario quando la questione rilevata d'ufficio sia posta in udienza e il difensore della parte, pur ritualmente convocato, non sia presente, poiché tale assenza comporta rinuncia implicita alla possibilità di contraddire sulla questione.

Come è indicizzato