Sentenza n. 29/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

L’autorità ricorrente ha impugnato gli atti comunali che, dopo l’entrata in vigore del d.l. n. 131/2024, hanno prorogato in via generalizzata fino al 30 settembre 2027 le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative e rinviato l’indizione delle procedure selettive. Con motivi aggiunti ha impugnato la successiva deliberazione comunale che, pur prevedendo l’avvio della gara entro il 31 dicembre 2025, ha confermato la proroga generalizzata e non ha fissato né un cronoprogramma né un termine finale per la conclusione delle operazioni. Sono stati dedotti il contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE, con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, con i principi di concorrenza e con la normativa nazionale, nonché eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà, irragionevolezza, parzialità e sproporzione. Le parti resistenti hanno eccepito il difetto di patrocinio dell’autorità, la tardività del ricorso e la sopravvenuta carenza di interesse o cessazione della materia del contendere per l’intervenuta indizione della gara. Il TAR ha respinto tali eccezioni: il parere dell’Avvocato generale dello Stato attestava le ragioni eccezionali per il ricorso a difensori diversi dall’Avvocatura dello Stato; il termine di impugnazione decorreva dagli adempimenti previsti dall’art. 21-bis l. n. 287/1990 e il ricorso era tempestivo; l’indizione tardiva della gara non aveva eliminato l’interesse strumentale dell’autorità a ottenere una pronuncia idonea a orientare stabilmente l’azione amministrativa e a impedire la reiterazione di proroghe successive.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e annullato gli atti comunali che avevano disposto o confermato la proroga generalizzata delle concessioni fino al 30 settembre 2027 e differito l’avvio delle gare. Ha ritenuto che il diritto dell’Unione, in particolare gli artt. 49 e 56 TFUE e l’art. 12 della direttiva servizi, impedisca proroghe generalizzate delle concessioni scadute e imponga la riassegnazione delle aree mediante procedure selettive tempestive e aperte alla concorrenza; la disposizione nazionale incompatibile doveva essere disapplicata dall’amministrazione e dal giudice. Ha inoltre accolto i motivi aggiunti limitatamente alla parte della successiva deliberazione che confermava la proroga al 30 settembre 2027 e ometteva di stabilire un termine finale per la conclusione della gara. La mera indizione della selezione non era sufficiente, poiché lasciava possibile la prosecuzione dell’occupazione da parte degli attuali concessionari anche fino alla scadenza prorogata. La deliberazione è rimasta efficace nella parte relativa all’indizione della selezione, che deve essere conclusa in tempo utile per consentire l’assegnazione delle aree per la stagione turistica 2026. Le concessioni oggetto di proroga generalizzata sono state ritenute inefficaci e non idonee a legittimare l’ulteriore permanenza dei titolari; anche l’eventuale mancata conclusione tempestiva della gara non avrebbe consentito proroghe tecniche o analoghi strumenti per mantenere gli attuali concessionari. Spese compensate per la peculiarità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 10 ottobre 1990, n. 287

  60 giorni per il parere precontenzioso, ulteriori 60 giorni per le controdeduzioni o l’adeguamento dell’amministrazione e 30 giorni per l’impugnazione

  La speciale scansione procedimentale condiziona la decorrenza del termine di impugnazione dell’autorità garante; nel caso concreto il ricorso è stato ritenuto tempestivo.

• art. 5 r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611

  ragioni assolutamente eccezionali

  Consente la deroga al patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato quando sussista un conflitto di interessi, anche potenziale, tra l’autorità e l’amministrazione statale.

• art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), d.l. n. 131/2024

  La previsione della proroga generalizzata delle concessioni demaniali marittime è stata ritenuta incompatibile con il diritto dell’Unione e quindi disapplicabile.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi ostano a proroghe generalizzate delle concessioni e impongono procedure selettive tempestive e aperte alla concorrenza.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  In presenza di risorse naturali scarse, l’assegnazione delle concessioni deve avvenire mediante una procedura selettiva imparziale e trasparente, senza rinnovi o proroghe generalizzati incompatibili con la concorrenza.

• art. 1 l. 7 agosto 1990, n. 241

  L’azione amministrativa deve rispettare i principi dell’ordinamento europeo, compresi quelli di concorrenza richiamati nella decisione.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  Ha costituito il presupposto per disporre l’oscuramento delle generalità della parte interessata.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento.

Massime di principio

• Il diritto dell’Unione europea, in particolare gli artt. 49 e 56 TFUE e l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, impedisce alle amministrazioni di prorogare in via generalizzata concessioni demaniali scadute relative a risorse naturali scarse e impone la loro riassegnazione mediante procedure selettive tempestive, imparziali, trasparenti e aperte alla concorrenza.
• La pubblica amministrazione e il giudice nazionale devono disapplicare la norma interna che preveda una proroga generalizzata incompatibile con il diritto dell’Unione; sono conseguentemente illegittimi gli atti amministrativi applicativi di tale proroga.
• La mera indizione di una procedura selettiva non supera l’illegittimità di una proroga generalizzata se l’amministrazione non stabilisce un cronoprogramma o almeno un termine finale idoneo a garantire la conclusione della gara e l’assegnazione delle concessioni in tempo utile.
• L’interesse dell’autorità garante della concorrenza a impugnare gli atti amministrativi anticoncorrenziali può permanere anche dopo l’indizione della gara, quando gli atti successivi confermino la proroga illegittima o non assicurino tempi certi di conclusione della procedura; tale interesse è strumentale a orientare l’azione amministrativa futura e a impedire il meccanismo delle proroghe reiterate.
• La legittimazione dell’autorità garante della concorrenza a promuovere il giudizio per la tutela dell’interesse collettivo alla concorrenza comporta una disciplina peculiare dell’interesse a ricorrere: la sopravvenuta adozione di un atto formalmente diretto a superare la violazione non determina l’improcedibilità se non elimina concretamente gli effetti anticoncorrenziali.

Come è indicizzato