Sentenza n. 1190/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato il 19 febbraio 2024 l’istanza di VIA per un impianto agrivoltaico e le opere di connessione a Villasor, di potenza pari a 53,996 MW, e aveva diffidato l’amministrazione il 28 aprile 2026. Ha dedotto che erano scaduti i termini per la predisposizione dello schema di VIA e per la conclusione del procedimento previsti dall’art. 25 del d.lgs. 152/2006, senza che la Commissione tecnica PNRR-PNIEC si fosse espressa né che il Ministero avesse adottato il provvedimento finale. Ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e la condanna a provvedere; in via subordinata ha contestato come soprassessoria e chiesto l’annullamento della nota ministeriale del 18 maggio 2026. Le amministrazioni hanno eccepito l’inammissibilità perché il ricorso sarebbe stato proposto prima del decorso di 130 giorni dalla seconda pubblicazione della documentazione progettuale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità: le integrazioni progettuali comportano, ai sensi dell’art. 24, comma 5, del d.lgs. 152/2006, una nuova consultazione limitata alle modifiche o integrazioni, ma non fanno decorrere un nuovo termine di 130 giorni per la conclusione del procedimento. Inoltre, il silenzio-inadempimento ha carattere permanente e, comunque, il termine era scaduto nelle more del giudizio. Nel merito, ha accertato l’illegittimità dell’inerzia, essendo scaduti i termini perentori dell’art. 25 senza conclusione espressa della VIA. Il criterio di priorità organizzativa dei progetti PNIEC non deroga ai termini legali né giustifica il ritardo, ma l’ordine di provvedere deve rispettare il sistema delle quote: i Ministeri devono valutare e definire l’istanza entro 90 giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza, dando priorità al progetto rispetto ai soli progetti PNIEC non prioritari, nell’ambito della quota non inferiore a due quinti loro riservata, in sedute già calendarizzate o in una seduta straordinaria. Il MASE deve rendere evidenti i criteri organizzativi generali e quelli adottati per calendarizzare la valutazione e garantire il rispetto del termine. In caso di inottemperanza, potrà essere nominato un commissario ad acta su istanza di parte. La domanda subordinata di annullamento della nota è stata assorbita. Spese compensate per la parziale novità della questione e il peculiare contesto amministrativo.

Norme richiamate

• art. 24, comma 5, d.lgs. 152/2006

  Dalla mera lettura dell’articolo in commento, si evince che il legislatore ha inteso far decorrere un nuovo termine per la proposizione di osservazioni esclusivamente con riferimento alle modifiche o integrazioni apportate agli elaborati progettuali, non disponendo il decorso di un nuovo termine di 130 giorni previsto dall’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006.

  La nuova pubblicazione delle integrazioni progettuali apre un nuovo termine per osservazioni limitato alle modifiche o integrazioni, ma non riavvia il termine di 130 giorni per la conclusione della procedura di VIA.

• art. 25, commi 2-bis e 7, d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9 quater e 2 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241.

  I termini delle fasi e della conclusione del procedimento di VIA sono perentori; il loro superamento non elimina l’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.

• art. 8, comma 1-ter, d.lgs. 152/2006

  Il criterio di priorità, infatti, assume mera rilevanza interna ai fini di una ordinata ed efficace gestione degli iter autorizzatori da parte degli organi a ciò deputati, ma non è tale da assumere, al contempo, una portata derogatoria della disciplina legale del termine di conclusione del procedimento.

  La priorità di trattazione dei progetti PNIEC regola l’organizzazione interna e non deroga ai termini legali di conclusione della VIA; la tutela contro il silenzio deve tuttavia essere conformata al sistema delle quote, così da non consentire il sorpasso dei progetti già calendarizzati fuori dalla quota pertinente.

• art. 31 c.p.a.

  non è possibile, in particolare, che, mediante l’azione avverso il silenzio ex art. 31 cod. proc. amm., gli operatori che hanno presentato istanze autorizzative di progetti PNIEC non prioritari ottengano una sentenza che, condannando l’amministrazione a provvedere sic et simpliciter entro un termine fisso, di fatto permetta loro di sorpassare i progetti già calendarizzati secondo il sistema delle quote definito dall’art. 8, co. 1-ter, cod. amb.

  Nell’azione contro il silenzio il giudice può condannare l’amministrazione a provvedere entro un termine, conformando però l’ordine alle quote legali di trattazione dei progetti PNIEC.

• art. 117 c.p.a.

  il silenzio-inadempimento integra una condotta a carattere permanente, la quale non muta – e non dà luogo, pertanto, ad una mutatio libelli – laddove, eventualmente insussistente alla data della proposizione del ricorso ex art. 117 c.p.a. in ragione della carenza dei presupposti per far decorrere il termine per la conclusione del procedimento, sia oggettivamente configurabile per effetto del venire in essere di quei presupposti nelle more del giudizio, essendo contrario ad intuibili esigenze di effettività della tutela giurisdizionale e di economicità dei mezzi giuridici, anche di carattere processuale, che l’istante debba iniziare un nuovo giudizio laddove lo avesse intrapreso prima del decorso del termine per la conclusione del procedimento

  Il silenzio-inadempimento è una condotta permanente: se i presupposti per configurarlo maturano durante il giudizio, il ricorso può essere deciso senza che ciò comporti una mutatio libelli o richieda l’instaurazione di un nuovo giudizio.

Massime di principio

• Le integrazioni della documentazione di un progetto sottoposto a VIA comportano una nuova consultazione limitata alle modifiche o integrazioni progettuali e non fanno decorrere un nuovo termine di 130 giorni per la conclusione del procedimento, che continua a computarsi dalla pubblicazione originaria.
• I termini del procedimento di VIA qualificati come perentori dall’art. 25, comma 7, del d.lgs. 152/2006 vincolano l’amministrazione; il criterio di priorità organizzativa per la trattazione dei progetti non prioritari non sospende né deroga all’obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso.
• Il silenzio-inadempimento ha carattere permanente e può divenire configurabile nel corso del giudizio; la maturazione in corso di causa dei presupposti per l’azione non comporta mutatio libelli né impone la proposizione di un nuovo ricorso.
• La tutela contro il silenzio relativa a un progetto PNIEC deve essere conformata in modo da ordinare la valutazione entro un termine senza alterare il sistema legale delle quote di trattazione: il progetto può ottenere priorità rispetto ai soli procedimenti non prioritari appartenenti alla quota di riferimento.
• Il carico elevato di procedimenti e le difficoltà organizzative dell’amministrazione non giustificano il superamento dei termini perentori; richiedono piuttosto l’adozione di adeguate misure organizzative.

Come è indicizzato