Sentenza n. 4097/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego con cui il Comune di Milano ha respinto la richiesta di modificare il Piano dei Servizi per la porzione dell’area non occupata dalla chiesa parrocchiale, chiedendo lo stralcio dal piano oppure la destinazione a servizi privati e sostenendo, in via di accertamento, la decadenza del vincolo di destinazione derivante dalla convenzione urbanistica stipulata nel 1956 tra il Comune e l’originaria acquirente dell’area. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990 e dei criteri di interpretazione contrattuale di cui all’art. 1362 cod. civ., sostenendo che il vincolo avrebbe riguardato soltanto la costruzione della chiesa e sarebbe quindi venuto meno una volta ultimata tale opera; è stato inoltre valorizzato il comportamento successivo del Comune, asseritamente incompatibile con la permanenza del vincolo. Con il secondo motivo è stata dedotta la lesione del legittimo affidamento, in ragione delle successive scelte pianificatorie e dei titoli edilizi rilasciati sull’area. Con il terzo motivo è stata contestata la rilevanza attribuita dal Comune alla riduzione del prezzo di cessione, sostenendo che la deliberazione comunale del 1952 avrebbe previsto prezzi agevolati soltanto per le aree già urbanizzate. Con l’ultimo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU e degli artt. 832 e 834 cod. civ., assumendo che il diniego avrebbe reso perpetuo il vincolo in assenza di un attuale interesse pubblico.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure. Dalla convenzione urbanistica ha ricavato che il vincolo riguardava l’intera area ceduta e non soltanto la porzione destinata alla chiesa. La convenzione era funzionale all’attuazione del PRG del 1953, che prevedeva non solo la chiesa parrocchiale, ma anche strutture religiose di cura e cultura, comprese scuole e servizi abitativi gestiti da istituti religiosi. La destinazione dell’intera area a tali finalità risultava inoltre confermata dall’applicazione dei prezzi di favore previsti dalla deliberazione comunale del 1952, la quale imponeva un vincolo permanente di destinazione per tutte le aree cedute a tali condizioni, comprese quelle non ancora urbanizzate. La realizzazione della chiesa, pertanto, non ha fatto venir meno il vincolo sulla restante porzione dell’area, destinata ad altre strutture di interesse pubblico connesse all’attività religiosa. Il vincolo non è stato tuttavia qualificato come perpetuo e immodificabile: il Comune potrà, ove accerti il venir meno dell’interesse pubblico, introdurre in sede di pianificazione una nuova disciplina, adeguatamente motivata, eventualmente anche incompatibile con quella convenzionale. Sino a tale modifica, il vincolo permane. Il TAR ha escluso anche la lesione dell’affidamento, poiché le successive previsioni urbanistiche e i titoli edilizi hanno mantenuto destinazioni funzionali a servizi pubblici o privati di interesse pubblico e non hanno mai lasciato intendere la possibilità di destinazioni meramente private. È stata quindi esclusa la violazione della proprietà, trattandosi di un vincolo conformativo giustificato da finalità di interesse pubblico e compatibile con l’art. 42 Cost. Le spese sono state compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  Le convenzioni urbanistiche rientrano negli accordi tra amministrazione e privati; nel caso concreto, la disciplina convenzionale è stata interpretata alla luce dei criteri civilistici applicabili.

• art. 1362 cod. civ.

  L’interpretazione della convenzione deve considerare il significato letterale e la comune intenzione delle parti, nonché il comportamento successivo alla stipulazione; tali criteri hanno condotto a ritenere il vincolo riferito all’intera area.

• deliberazione di Giunta comunale n. 126651/2951 del 28 marzo 1952

  La deliberazione prevedeva condizioni economiche agevolate per le aree destinate a finalità religiose e imponeva l’inserimento di un vincolo permanente di destinazione d’uso, senza distinguere tra aree già urbanizzate e non urbanizzate.

• art. 1 Primo Protocollo addizionale CEDU

  Non risulta violato da un vincolo conformativo fondato su esigenze di interesse pubblico e non insuscettibile di modifica mediante una successiva disciplina urbanistica adeguatamente motivata.

• art. 832 cod. civ.

  Il limite conformativo alla proprietà è compatibile con la disciplina proprietaria quando è giustificato da una finalità di interesse pubblico.

• art. 834 cod. civ.

  La decisione esclude che il vincolo convenzionale comporti una compressione illegittima della proprietà, trattandosi di una destinazione conformativa e non di un’espropriazione.

• art. 42 Cost.

  La funzione sociale della proprietà consente l’imposizione di limiti conformativi dettati da esigenze di pubblico interesse.

Massime di principio

• Quando una convenzione urbanistica è stipulata per dare attuazione a previsioni di piano e la cessione dell’area è effettuata per realizzare una pluralità di strutture di interesse pubblico, il vincolo di destinazione può riguardare l’intera area ceduta, anche se soltanto una sua porzione è destinata alla principale opera prevista.
• La realizzazione della singola opera principale prevista dalla convenzione urbanistica non determina automaticamente la decadenza del vincolo sulle restanti porzioni dell’area quando la convenzione e gli strumenti urbanistici contemplano ulteriori strutture e funzioni di interesse pubblico.
• L’applicazione di condizioni economiche agevolate alla cessione di un’area, accompagnata dalla previsione convenzionale di un vincolo permanente di destinazione, costituisce elemento interpretativo rilevante per accertare l’estensione del vincolo all’intera superficie ceduta.
• Un vincolo convenzionale di destinazione urbanistica, fondato su un interesse pubblico, non è necessariamente perpetuo e immodificabile: l’amministrazione può superarlo mediante una nuova disciplina urbanistica adeguatamente motivata qualora accerti il venir meno dell’interesse pubblico al suo mantenimento.
• Non sussiste un legittimo affidamento del proprietario alla trasformazione di un’area in luogo di attività meramente private quando le successive previsioni urbanistiche e i titoli edilizi abbiano costantemente mantenuto destinazioni a servizi pubblici o privati di interesse pubblico.
• Un vincolo di destinazione urbanistica che conformi l’uso della proprietà a finalità di interesse pubblico, senza privare il titolare del bene, è compatibile con la funzione sociale della proprietà e non integra, per ciò solo, un’espropriazione o una violazione del diritto di proprietà.

Come è indicizzato