Sentenza n. 6661/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva presentato SCIA per un laboratorio artigianale destinato alla preparazione di prodotti alimentari e per la vendita al dettaglio di prodotti ittici in locali situati nel sito UNESCO del centro storico di Roma. Roma Capitale aveva dichiarato inefficaci le SCIA, ritenendo non rispettati il requisito regolamentare della superficie minima di 80 mq su unico livello per i laboratori e il divieto temporaneo di apertura di attività alimentari di vicinato previsto dalla D.A.C. 109/2023. La società aveva dedotto l’erroneità della superficie indicata nelle SCIA, l’illegittimità dei limiti regolamentari per difetto di ragionevolezza, proporzionalità e istruttoria, nonché la specificità della propria attività di pescheria, non destinata al consumo sul posto. Con motivi aggiunti aveva impugnato anche la declaratoria di inammissibilità della proposta commerciale in deroga ex art. 15 della D.A.C. 109/2023, fondata sull’affermazione che l’attività fosse già stata avviata in violazione del regolamento. Il TAR aveva accolto il ricorso. Roma Capitale ha appellato sostenendo, tra l’altro, violazione dell’art. 112 c.p.c., erronea disapplicazione o censura delle norme regolamentari, violazione della disciplina statale e regionale sul commercio, della direttiva Bolkestein e degli artt. 9 e 41 Cost., nonché legittimità dei provvedimenti impugnati. La società ha resistito e ha proposto appello incidentale contro il capo della sentenza che aveva escluso l’eccesso di potere in relazione alla SCIA del laboratorio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e confermato la sentenza del TAR, precisandone la motivazione. Ha escluso la violazione dell’art. 112 c.p.c., perché la società aveva effettivamente contestato in primo grado la legittimità degli artt. 14 e 16 della D.A.C. 109/2023 e il TAR aveva quindi deciso su censure ritualmente proposte. Nel merito, il Collegio ha ritenuto legittime in astratto le norme regolamentari sui limiti dimensionali e sul divieto temporaneo di apertura nel sito UNESCO, richiamando l’indirizzo della Sezione già espresso in precedenza. Tuttavia, l’illegittimità dei provvedimenti applicativi è stata ricondotta alle concrete circostanze fattuali: il locale laboratorio aveva, già al momento della SCIA, una consistenza sostanziale prossima agli 80 mq, mentre le superfici inferiori erano state indicate per errore materiale. La successiva fusione con locali limitrofi aveva comunque portato la superficie a 103 mq netti, superando i limiti regolamentari. Quanto alla proposta commerciale in deroga, il Consiglio di Stato ha confermato che la Commissione non poteva dichiararla inammissibile sul presupposto che l’attività fosse già stata avviata in violazione del regolamento, poiché, al momento della presentazione della proposta, la legittimità dei provvedimenti di inefficacia delle SCIA era sub iudice e la loro efficacia era stata sospesa dal TAR. La Commissione avrebbe dovuto esaminare la proposta nel merito. La questione relativa alla necessità di una nuova revisione degli indici di saturazione è stata ritenuta irrilevante, poiché gli atti impugnati erano stati adottati nella vigenza della revisione allora applicabile e della proroga del divieto sino al maggio 2026. L’appello incidentale della società è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, conseguente al rigetto dell’appello principale. Roma Capitale è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice di primo grado non incorre in ultrapetizione quando esamina la legittimità delle disposizioni regolamentari se queste sono state specificamente contestate nel ricorso introduttivo.

• art. 104 c.p.a.

  Sono ammissibili in appello documenti formatisi dopo che la causa è stata trattenuta in decisione dal giudice di primo grado, quando risultino rilevanti ai fini della decisione.

• art. 15 D.A.C. 109/2023

  La proposta commerciale in deroga deve essere esaminata nel merito quando, al momento della sua presentazione, l’asserita violazione del regolamento e l’inefficacia della SCIA siano ancora sub iudice e i relativi provvedimenti siano stati sospesi.

• art. 14, comma 3, D.A.C. 109/2023

  Il limite dimensionale minimo previsto per i locali destinati a laboratorio è legittimo in astratto; la sua applicazione deve però corrispondere alla reale consistenza dei locali e non può fondarsi su dati erroneamente indicati nella SCIA quando la superficie effettiva risulti aliunde.

• art. 16, comma 1, D.A.C. 109/2023

  Il divieto temporaneo di apertura di attività alimentari di vicinato nel sito UNESCO era applicabile nel periodo considerato, in quanto adottato nella vigenza della revisione degli indici e della relativa proroga.

Massime di principio

• La contestazione della legittimità di una disposizione regolamentare può essere proposta anche nell’ambito dell’impugnazione del provvedimento applicativo; quando tale contestazione risulta espressamente formulata, il giudice che esamina la norma non viola il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.
• La legittimità astratta di una disciplina regolamentare limitativa delle attività economiche non esclude l’illegittimità del provvedimento applicativo, qualora l’amministrazione abbia applicato il limite sulla base di dati materiali erronei anziché sulla reale consistenza dell’attività o dei locali.
• Una richiesta di deroga non può essere dichiarata inammissibile perché l’attività risulta già avviata in violazione della disciplina regolamentare quando, al momento della richiesta, la legittimità dei provvedimenti inibitori o impeditivi dell’attività è ancora sub iudice e la loro efficacia è stata sospesa; in tale situazione l’amministrazione deve esaminare la proposta nel merito.
• La produzione in appello di documenti formatisi dopo la decisione di primo grado è ammissibile ai sensi dell’art. 104 c.p.a. quando i documenti siano rilevanti per la decisione e non fossero anteriormente disponibili perché sopravvenuti.
• Il rigetto dell’appello principale determina la sopravvenuta carenza di interesse all’appello incidentale diretto contro un capo della sentenza già sostanzialmente conservato, con conseguente improcedibilità dell’impugnazione incidentale.

Come è indicizzato