Ordinanza n. 6202/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato il decreto ministeriale sostenendo che l’inserimento delle composizioni contenenti CBD nella tabella dei medicinali fosse illegittimo per mancanza dell’accertamento di concreti pericoli di dipendenza richiesto dall’art. 14 del d.P.R. n. 309/1990. Ha contestato l’applicazione del principio di precauzione in presenza di un rischio soltanto potenziale e non scientificamente univoco, rilevando che il CBD isolato non avrebbe effetti psicotropi né capacità accertata di indurre abuso o dipendenza. Sono stati dedotti difetto di istruttoria e di motivazione, omessa considerazione delle evidenze scientifiche contrarie, genericità dei pareri dell’ISS e del CSS, confusione tra CBD isolato ed estratti complessi e indeterminatezza dell’oggetto della tabellazione. È stata inoltre denunciata la violazione dei principi eurounitari di libera circolazione delle merci e proporzionalità, in quanto la misura avrebbe prodotto effetti sostanzialmente impeditivi della commercializzazione, senza distinguere i prodotti in base alla composizione, al contenuto di THC o al grado di purezza e senza valutare misure meno restrittive. L’Amministrazione ha sostenuto che il decreto riguardasse non il CBD isolato, ma preparazioni ottenute per estrazione vegetale, nelle quali possono residuare ulteriori cannabinoidi e verificarsi interazioni potenzialmente nocive; ha invocato la discrezionalità tecnica e il principio di precauzione. Le amministrazioni hanno inoltre proposto appello incidentale sulla rappresentatività dell’associazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito l’appello nel merito. Ha ritenuto rilevanti e non univocamente risolte questioni interpretative concernenti la qualificazione del regime nazionale come misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa, i limiti di applicazione del principio di precauzione, il rispetto della proporzionalità e la compatibilità con il diritto dell’Unione di una disciplina che incida sostanzialmente sulla commercializzazione di prodotti contenenti CBD ottenuto da estratti di Cannabis. Il Collegio ha evidenziato che il CBD isolato, allo stato delle conoscenze richiamate, non presenta effetti psicotropi né evidenze accertate di capacità di indurre dipendenza, mentre il dubbio riguarda le composizioni ottenute da estrazione naturale e la possibile presenza o interazione con ulteriori cannabinoidi, incluso il THC. Ha rilevato che la misura, pur non configurando formalmente un divieto, restringe i canali distributivi ed esclude i prodotti dai circuiti commerciali ordinari. Ha inoltre osservato che il regime opera in modo generalizzato e che non risulta previamente verificata l’idoneità di misure meno restrittive, quali limiti quantitativi, certificazioni, autorizzazioni graduate od obblighi informativi. Ai sensi dell’art. 267 TFUE ha quindi sottoposto alla Corte di giustizia cinque quesiti pregiudiziali sugli artt. 34 e 36 TFUE, sul principio di precauzione, sulla proporzionalità e sui presupposti della tabellazione nazionale. Ha ordinato la trasmissione degli atti alla Corte di giustizia, sospeso il giudizio e riservato ogni ulteriore statuizione, comprese le spese.

Norme richiamate

• art. 267 TFUE

  Costituisce la base giuridica del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia sulle questioni interpretative decisive per la definizione dell’appello.

• art. 34 TFUE

  È richiamato quale parametro sulla libera circolazione delle merci e sulla qualificazione delle misure nazionali idonee a limitare la commercializzazione come misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative.

• art. 36 TFUE

  È richiamato quale possibile giustificazione delle restrizioni fondate sulla tutela della salute pubblica, da verificare alla luce dei principi di proporzionalità e di adeguata base scientifica.

• art. 14 d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309

  «pericoli di induzione di dipendenza»

  Disciplina la formazione delle tabelle delle sostanze sottoposte a controllo e costituisce il parametro nazionale rispetto al quale si discute se l’inserimento nella tabella dei medicinali richieda l’accertamento positivo di concreti pericoli di dipendenza o possa fondarsi sul principio di precauzione.

• d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309

  Rappresenta il testo unico nel cui sistema tabellare sono ricompresi la cannabis e i relativi derivati; la tabella dei medicinali, sezione B, assoggetta a specifici controlli i medicinali contenenti sostanze suscettibili di determinare fenomeni di dipendenza.

• legge 2 dicembre 2016, n. 242

  Disciplina la promozione della coltivazione e della filiera agroindustriale della canapa e prevede, alle condizioni stabilite, la non applicazione del d.P.R. n. 309/1990 alle coltivazioni di varietà di Cannabis sativa L. iscritte nel Catalogo comune dell’Unione europea.

Massime di principio

• Una disciplina nazionale che assoggetti prodotti contenenti CBD ottenuto da estratti vegetali a un regime capace di limitare significativamente i canali distributivi e l’accesso al mercato può costituire una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell’art. 34 TFUE, anche se non integra formalmente un divieto di commercializzazione.
• Le restrizioni nazionali alla commercializzazione di prodotti contenenti CBD possono essere giustificate dalla tutela della salute pubblica ai sensi dell’art. 36 TFUE soltanto se fondate su una valutazione del rischio basata su elementi scientifici non meramente ipotetici e rispettose del principio di proporzionalità.
• Il principio di precauzione non può essere applicato automaticamente a fronte di una mera possibilità astratta di effetti nocivi; occorre verificare se l’incertezza scientifica sia sostenuta da elementi attendibili e se essa consenta di superare o integrare i presupposti tipizzati dalla normativa nazionale per l’assoggettamento a controllo.
• La proporzionalità di una misura restrittiva richiede la verifica congiunta della sua idoneità, necessità e non eccedenza rispetto all’obiettivo perseguito; una disciplina generalizzata deve essere confrontata con misure meno limitative, quali limiti quantitativi, certificazioni, autorizzazioni graduate od obblighi informativi.
• Ai fini della qualificazione di un prodotto nel sistema degli stupefacenti, rilevano la concreta presenza di componenti dotati di efficacia psicotropa e l’effettiva idoneità offensiva del prodotto, non la sola origine naturale o la mera possibilità astratta di interazioni tra i suoi componenti.

Come è indicizzato