Sentenza n. 2505/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato l'annullamento in autotutela della concessione edilizia in sanatoria rilasciata nel 2003, deducendo la violazione dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990, dell'art. 97 Cost. e dei principi di conservazione degli atti e di certezza dei rapporti giuridici. Hanno sostenuto che l'assenza o la mancata reperibilità della domanda di sanatoria fosse imputabile all'amministrazione, che nel 2003 avrebbe rappresentato l'esistenza della domanda e richiesto il pagamento degli oneri concessori, sicché l'autotutela sarebbe stata esercitata oltre il termine di diciotto mesi. Con il secondo motivo hanno dedotto la mancata valutazione dell'affidamento dei destinatari, nonché eccesso di potere per travisamento, difetto di istruttoria e carenza di motivazione. Con il terzo motivo hanno sostenuto che la sanatoria fosse comunque legittima e che il TAR non avesse esaminato tale profilo, invocando gli artt. 21-octies e 21-nonies della legge n. 241/1990. La vicenda riguardava una concessione rilasciata agli appellanti sulla base di una domanda di condono riferita in realtà a un diverso immobile, presentata da un soggetto estraneo alla proprietà del bene. Il titolo indicava quindi chiaramente un’erronea sovrapposizione delle pratiche e l’assenza del necessario presupposto dell’istanza riferita all’immobile interessato. Gli appellanti avevano inoltre dedotto, senza adeguata prova, che l’errore fosse stato determinato da informazioni informali degli uffici comunali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR, sia pure con motivazione parzialmente diversa. Ha rilevato anzitutto che il TAR aveva qualificato il titolo originario come nullo per inesistenza della domanda, ma aveva poi applicato la disciplina dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies, prevista per i provvedimenti annullabili. Tale impostazione non è stata condivisa: l’ordinamento disciplina la nullità del provvedimento, ma non prevede uno specifico potere amministrativo di autotutela nei confronti dei provvedimenti nulli; tale lacuna non può essere colmata mediante i poteri impliciti, in contrasto con i principi di legalità e tipicità. Tuttavia, il provvedimento di autotutela impugnato aveva motivato non in termini di difetto di elementi essenziali, bensì di errore sui presupposti derivante dalla sovrapposizione delle pratiche. Questa motivazione vincolava la qualificazione della fattispecie come annullamento d’ufficio di un provvedimento illegittimo. Quanto al termine temporale, il Collegio ha applicato il regime vigente al momento dell’adozione del provvedimento oggetto di autotutela, ma ha precisato che il termine di diciotto mesi introdotto nel 2015, per i provvedimenti anteriori, decorre dall’entrata in vigore della novella. Nel caso concreto, tuttavia, operava la deroga del comma 2-bis dell’art. 21-nonies, poiché l’illegittimità era riconducibile a una rappresentazione erronea dei presupposti e a una condotta rimproverabile degli interessati. Gli appellanti non potevano invocare un affidamento incolpevole: l’atto di compravendita non menzionava alcuna domanda di sanatoria, il titolo indicava come richiedente una persona estranea alla proprietà dell’immobile e l’errore era facilmente riconoscibile. La buona fede e la collaborazione nel rapporto amministrativo hanno natura reciproca e impongono anche al beneficiario del provvedimento una condotta diligente. La falsa o erronea rappresentazione può consistere anche nell’omissione di elementi essenziali per l’istruttoria e, quando sia imputabile al privato, esclude un affidamento meritevole di tutela e consente il ripristino della legalità senza una comparazione autonoma con l’interesse privato. Il Collegio ha inoltre ritenuto non provata l’allegazione secondo cui gli uffici comunali avrebbero informato gli interessati dell’esistenza della domanda di condono: trattandosi di fatto non rientrante nella sola disponibilità dell’amministrazione e relativo anche all’iniziativa degli interessati, gravava su questi ultimi l’onere di provarlo secondo il principio di vicinanza della prova. Una volta accertata l’assenza della domanda riferibile all’immobile, la rimozione del titolo era vincolata, senza necessità di valutare la concreta sanabilità dell’opera o di svolgere una specifica comparazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento. Il terzo motivo è stato quindi respinto, anche perché il rilascio della sanatoria era viziato a monte dall’assenza del presupposto essenziale. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  Disciplina la nullità del provvedimento amministrativo. Il Consiglio di Stato ha escluso che la disciplina dell’annullamento d’ufficio prevista dall’art. 21-nonies possa essere automaticamente applicata ai provvedimenti nulli, in assenza di una specifica previsione normativa.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Riguarda l’annullabilità del provvedimento e il limite dei vizi formali e procedimentali. Nel caso concreto il titolo era viziato per errore sui presupposti e l’assenza della necessaria domanda di sanatoria.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Disciplina l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti annullabili. Il termine di diciotto mesi decorre, per gli atti anteriori alla novella del 2015, dall’entrata in vigore della novella; il limite temporale non opera nei casi in cui l’illegittimità sia riconducibile a una condotta rimproverabile del beneficiario, inclusa una falsa o erronea rappresentazione, anche omissiva, dei presupposti.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede

  La buona fede e la collaborazione sono reciproche e impongono anche al privato beneficiario di un provvedimento favorevole un onere di diligenza e di corretta rappresentazione dei fatti.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento concorre a giustificare un’interpretazione della disciplina dell’autotutela che eviti il consolidamento irreversibile di provvedimenti illegittimi quando il privato abbia contribuito alla loro formazione.

• art. 3 Cost.

  È richiamato quale parametro di razionalità del sistema nella lettura della disciplina del termine per l’autotutela e della clausola di rimproverabilità del beneficiario.

• art. 35 l. 47/1985

  Richiamato con riguardo alla documentazione obbligatoria per la domanda di condono, la cui assenza è stata indicata tra gli elementi della carenza del presupposto del titolo.

• art. 26 c.p.a.

  Richiamato per la regolazione delle spese di lite.

• art. 92 c.p.c.

  Richiamato, anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 77/2018, per la compensazione delle spese in presenza della peculiarità della fattispecie.

Massime di principio

• L’amministrazione non può esercitare un potere di autotutela nei confronti di un provvedimento nullo se manca una specifica base normativa che attribuisca tale potere; la lacuna non può essere colmata facendo ricorso ai poteri impliciti o ai soli principi generali, in ossequio ai principi di legalità e tipicità dell’azione amministrativa.
• Quando il provvedimento di autotutela motiva l’intervento sulla base di un errore sui presupposti, anziché sul difetto di elementi essenziali del provvedimento, tale motivazione vincola la qualificazione giuridica della fattispecie e impone di scrutinare l’atto secondo la disciplina dell’annullamento d’ufficio dei provvedimenti annullabili.
• Il limite temporale di diciotto mesi per l’annullamento d’ufficio decorre, per i provvedimenti favorevoli adottati prima dell’introduzione del termine, dall’entrata in vigore della disciplina che lo ha previsto; tuttavia, il limite non tutela il beneficiario quando il contrasto tra la realtà rappresentata e quella effettiva sia a lui imputabile o rimproverabile, anche per omissione di elementi essenziali dell’istruttoria.
• La buona fede e la collaborazione nei rapporti amministrativi hanno carattere reciproco: il beneficiario di un provvedimento favorevole deve rappresentare correttamente i fatti e verificare, con l’ordinaria diligenza, la coerenza del titolo ottenuto. Non è meritevole di tutela l’affidamento su un provvedimento che riporti un errore facilmente riconoscibile, quale l’indicazione come richiedente di un soggetto estraneo alla proprietà dell’immobile.
• In presenza di una falsa o erronea rappresentazione dei presupposti imputabile al privato, l’interesse pubblico al ripristino della legalità può ritenersi sussistente in re ipsa e l’amministrazione non è tenuta a una specifica comparazione con un affidamento privato non meritevole di tutela.
• La parte che invoca, quale fatto scriminante, un errore dell’amministrazione relativo a circostanze concernenti anche la propria iniziativa procedimentale deve fornire prova dell’allegazione secondo il principio di vicinanza della prova; la mera enunciazione del fatto non è sufficiente, soprattutto quando esso sia smentito dalla documentazione disponibile.

Come è indicizzato