Sentenza n. 93/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l'accertamento e il risarcimento del danno da perdita di chance derivante dall'illegittimo affidamento diretto ad ACI, senza gara, dei servizi di gestione e riscossione della tassa automobilistica regionale per il 2022. Ha dedotto di essere impresa qualificata e operante nel settore, già affidataria di servizi analoghi per le Regioni Veneto e Marche, e di avere quindi perso la possibilità giuridicamente tutelata di partecipare a una procedura competitiva. Ha chiesto, in via principale, che la Regione fosse condannata ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., sulla base dei criteri elaborati dalla giurisprudenza in casi analoghi; in subordine, ha proposto una quantificazione immediata del danno, assumendo una probabilità di aggiudicazione del 50 per cento e applicando percentuali di utile ricavate da precedenti gare regionali. La Regione ha contestato la sussistenza di una chance seria e concreta, del nesso causale e della colpa, nonché la quantificazione, ritenendo non omogenee le attività affidate ad ACI rispetto ai servizi oggetto delle gare in Veneto e Marche e comunque non dimostrati gli utili e i costi indicati. ACI ha dedotto l'assenza di responsabilità propria e ha contestato nel merito la fondatezza della domanda.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda risarcitoria nei confronti della Regione Umbria. Ha ritenuto già accertata l'illegittimità dell'affidamento diretto, in quanto l'accordo con ACI comprendeva, oltre alla gestione dell'archivio informatico regionale, ulteriori attività di gestione della tassa automobilistica che avrebbero dovuto essere affidate mediante procedura a evidenza pubblica. La ricorrente possedeva professionalità ed esperienza specifiche e aveva partecipato positivamente a gare per servizi analoghi nelle Regioni Veneto e Marche; ciò è stato ritenuto sufficiente a dimostrare una chance seria e concreta di aggiudicazione, senza richiedere la prova dell'aggiudicazione certa o di una probabilità superiore rispetto a tutti i concorrenti potenziali. È stata riconosciuta anche la colpa dell'amministrazione, che non poteva ignorare l'obbligo di gara alla luce della pronuncia della Corte di giustizia dell'Unione europea del 30 giugno 2020 e di precedenti contenziosi relativi ad analoghi affidamenti ad ACI. Il nesso causale è stato ravvisato nella mancata attivazione della procedura competitiva, che ha privato l'impresa della chance tutelata dalle norme sull'evidenza pubblica. Ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., la Regione è stata condannata a formulare entro sessanta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza una proposta risarcitoria. La proposta dovrà considerare il valore effettivo dell'affidamento, determinato sulla base dei costi differenziali direttamente connessi alle attività svolte da ACI per accertamento, controllo e riscossione, la durata effettiva della convenzione, la consistenza della chance desunta dalle caratteristiche del mercato e dalle procedure analoghe svolte in altre Regioni, nonché una percentuale media di utile ricavabile da tali procedure. Dovranno essere aggiunti rivalutazione e interessi di legge. La Regione è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.500, con compensazione parziale; le spese nei confronti di ACI sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Consente al giudice, quando non è possibile determinare immediatamente la somma dovuta, di stabilire i criteri e il termine entro cui l'amministrazione deve proporre il pagamento del risarcimento. Il TAR ha imposto alla Regione di formulare entro sessanta giorni una proposta basata sul valore effettivo dell'affidamento, sulla chance di aggiudicazione e sull'utile conseguibile.

• art. 2043 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La lesione della chance giuridicamente qualificata di partecipare a una gara costituisce danno ingiusto risarcibile quando derivi dalla violazione degli obblighi di evidenza pubblica.

• art. 12, paragrafo 4, direttiva 2014/24/UE

  l’art. 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE [...] dev’essere interpretato nel senso che osta a una disposizione nazionale che consente l’affidamento diretto, senza gara, dell’appalto dei servizi relativi alla gestione della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico che ha il compito di gestire il pubblico registro automobilistico

  La disposizione, secondo l'interpretazione della Corte di giustizia richiamata dal TAR, impedisce l'affidamento diretto ad ACI dei servizi di gestione della tassa automobilistica quando l'oggetto dell'accordo eccede la gestione dell'archivio informatico regionale.

• art. 15 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Disciplina gli accordi tra amministrazioni pubbliche; la cooperazione istituzionale non può essere utilizzata per affidare direttamente attività sostanzialmente riconducibili a servizi di mercato non caratterizzati da una reale cooperazione per interessi pubblici comuni.

• art. 51, comma 2-ter, d.l. 124/2019, convertito dalla l. 157/2019

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Rileva per delimitare le attività di gestione dell'archivio informatico regionale delle tasse automobilistiche che possono rientrare nella cooperazione con ACI; non comprende automaticamente le ulteriori attività di calcolo, controllo, riscossione, gestione delle istanze e assistenza ai contribuenti.

Massime di principio

• La violazione dell'obbligo di gara per l'affidamento di servizi pubblici lede una chance giuridicamente qualificata dell'operatore economico specializzato di partecipare alla procedura competitiva e può integrare un danno ingiusto risarcibile ai sensi dell'art. 2043 c.c.
• L'operatore economico privato non è tenuto a dimostrare che, ove la gara fosse stata espletata, avrebbe certamente conseguito l'aggiudicazione o avrebbe avuto una probabilità superiore rispetto a tutti i concorrenti potenziali; è sufficiente provare la propria concreta idoneità a eseguire il contratto e una possibilità seria di partecipazione e aggiudicazione, mentre l'incertezza propria della gara incide sulla quantificazione del danno.
• Un accordo di cooperazione tra pubbliche amministrazioni non può giustificare l'affidamento diretto quando, oltre alle attività istituzionali di gestione dell'archivio informatico, comprende prestazioni ulteriori di gestione, controllo, riscossione e assistenza relative alla tassa automobilistica, suscettibili di essere offerte sul mercato mediante gara.
• Nel quantificare il danno da perdita di chance derivante da una gara mai svolta, il giudice può rimettere all'amministrazione, ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., la formulazione della proposta risarcitoria, indicando come criteri il valore effettivo dell'affidamento, la durata del rapporto, il numero e le caratteristiche dei potenziali concorrenti, l'andamento di procedure analoghe e l'utile medio ricavabile da tali procedure.

Come è indicizzato