Sentenza n. 3528/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'appellante contestava la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittimo il decreto della Questura di Caserta con cui era stata revocata la licenza per il commercio all'ingrosso di oggetti preziosi. La revoca traeva origine dall'accertamento di attività di vendita online e al dettaglio esercitata senza il distinto titolo autorizzatorio richiesto, nonché dalla valorizzazione di un precedente illecito della medesima natura risalente al 2018. In appello sono stati dedotti: violazione degli artt. 112 c.p.c. e 34 e 39 c.p.a., per asserita ultrapetizione e sostituzione della motivazione amministrativa da parte del TAR; eccesso di potere per sproporzione e irragionevolezza, poiché la revoca avrebbe colpito l'intera attività commerciale nonostante la contestazione di un episodio specifico e sarebbero state possibili misure meno afflittive; irrilevanza del precedente del 2018, in quanto seguito da ulteriori rilasci o rinnovi del titolo; violazione del principio di separazione dei poteri; violazione delle garanzie partecipative, per carenza della comunicazione di avvio e mancato accoglimento della richiesta di audizione personale; difetto di motivazione e insussistenza dei presupposti della revoca, sul rilievo che l'attività sarebbe stata esercitata in forza della licenza posseduta.

La decisione

L'appello è stato respinto. Quanto alla dedotta ultrapetizione e integrazione postuma della motivazione, il Consiglio di Stato ha rilevato che il provvedimento di revoca era fondato su un duplice apparato motivazionale: l'accertamento della vendita online di oggetti preziosi senza il titolo necessario e il precedente illecito del 2018. Il TAR si è limitato a valorizzare elementi già risultanti dal provvedimento e dagli atti del procedimento, senza sostituirsi all'amministrazione; la licenza posseduta autorizzava soltanto il commercio all'ingrosso e non comprendeva la vendita online o al dettaglio. È stata respinta anche la censura di sproporzione: la revoca è stata ritenuta congrua rispetto alla gravità e alla non episodicità delle violazioni e alla complessiva valutazione dell'affidabilità soggettiva richiesta dall'art. 11 TULPS. Il precedente del 2018 poteva essere legittimamente considerato, anche se non aveva impedito precedenti rilasci o rinnovi, poiché la nuova violazione gli aveva attribuito un autonomo rilievo nella rivalutazione complessiva della condotta. La valutazione di inaffidabilità rientra nella discrezionalità dell'amministrazione in materia di pubblica sicurezza e non è risultata manifestamente irragionevole o sproporzionata. È stata infine esclusa la violazione delle garanzie partecipative: l'interessato era stato informato del procedimento e aveva potuto parteciparvi mediante scritti. Non sussiste un diritto generale all'audizione orale, essendo sufficiente la possibilità di presentare osservazioni e memorie, salvo che la natura delle contestazioni renda indispensabile l'interlocuzione personale. Nel caso concreto gli accertamenti erano oggettivi e documentali e l'appellante non aveva indicato quali decisive difese avrebbe potuto svolgere oralmente né come esse avrebbero potuto modificare l'esito. Il richiamo all'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 è stato svolto in via ulteriore, mentre il rigetto si fonda principalmente sull'assenza concreta della violazione partecipativa. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 127 r.d. 773/1931

  La vendita di oggetti preziosi richiede il prescritto titolo autorizzatorio; la licenza per il commercio all'ingrosso non comprende la vendita al dettaglio o online quando questa richieda un distinto titolo.

• artt. 10 e 11 r.d. 773/1931

  La disciplina del TULPS consente di valutare l'affidabilità e la buona condotta dell'interessato ai fini del mantenimento o della revoca del titolo di pubblica sicurezza; precedenti illeciti e nuove violazioni possono essere considerati nella valutazione complessiva.

• art. 7 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale richiede che l'interessato sia informato dell'avvio del procedimento e posto in condizione di rappresentare la propria posizione, ma non comporta, come regola generale, il diritto all'audizione orale.

• artt. 10 e 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie partecipative possono essere soddisfatte mediante forme di interlocuzione scritta, con possibilità di presentare osservazioni e memorie; l'audizione personale non costituisce modalità necessaria in assenza di una specifica previsione o di particolari esigenze istruttorie.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l'annullamento quando sia immediatamente evidente che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, avuto riguardo alla natura vincolata dell'esercizio del potere.

• artt. 34 e 39 c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può sostituirsi all'amministrazione né integrare la motivazione del provvedimento; può tuttavia valorizzare elementi di fatto già contenuti nell'atto impugnato e negli atti del procedimento.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice deve pronunciarsi nei limiti della domanda e non incorre in ultrapetizione quando decide sulla base della motivazione sostanziale già desumibile dall'atto impugnato.

Massime di principio

• La licenza per il commercio all'ingrosso di oggetti preziosi non abilita, in assenza di un distinto titolo, all'esercizio della vendita al dettaglio o online quando tale attività rientri in un diverso ambito autorizzatorio.
• Nell'esercizio dei poteri di pubblica sicurezza, una nuova violazione può attribuire autonomo rilievo a un precedente illecito anche se quest'ultimo non aveva impedito il rilascio o il rinnovo di precedenti autorizzazioni; l'amministrazione può rivalutare complessivamente l'affidabilità attuale dell'interessato.
• La revoca di un titolo di pubblica sicurezza non è manifestamente sproporzionata quando sia giustificata dalla gravità e dalla non episodicità delle violazioni e dalla complessiva inaffidabilità del titolare, purché la valutazione amministrativa sia congruamente motivata e non irragionevole.
• Il giudice amministrativo non integra la motivazione né si sostituisce all'amministrazione quando fonda la decisione su elementi di fatto già emergenti dal provvedimento impugnato e dagli atti del procedimento, anche se ne valorizza la portata sostanziale.
• Il principio di partecipazione procedimentale non attribuisce, come regola generale, un diritto all'audizione orale: è sufficiente che il destinatario sia posto in condizione di rappresentare utilmente la propria posizione mediante osservazioni e memorie scritte, salvo che una specifica disciplina o la natura degli accertamenti renda indispensabile l'audizione personale.
• Chi deduce la lesione delle garanzie partecipative per mancata audizione deve indicare quali difese decisive avrebbe potuto svolgere oralmente e in che modo esse avrebbero potuto incidere sull'esito del procedimento, soprattutto quando gli accertamenti siano oggettivi e documentalmente verificabili.

Come è indicizzato