Sentenza n. 9454/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto l'accertamento dell'inadempimento del Comune rispetto alla convenzione urbanistica del 29 gennaio 2013, la risoluzione del contratto e il risarcimento del danno, quantificato nel valore di mercato delle aree cedute, pari a euro 1.140.640,00, oltre rivalutazione e interessi. La convenzione prevedeva la cessione gratuita al Comune di aree di proprietà dei ricorrenti, a fronte del riconoscimento di una volumetria compensativa da realizzare sulle aree rimaste nella loro disponibilità. Secondo i ricorrenti, il Comune non avrebbe adempiuto poiché il decreto ministeriale del 22 ottobre 2015 aveva imposto un vincolo culturale diretto sull'intera area, rendendo impossibile la realizzazione degli interventi edilizi e l'utilizzazione della cubatura. Essi hanno sostenuto che il vincolo fosse prevedibile già al momento della stipula e che, pertanto, l'impossibilità sopravvenuta fosse imputabile al Comune. In via subordinata hanno chiesto un indennizzo per ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, la carenza di interesse ad agire e, nel merito, l'assenza di inadempimento, deducendo che il vincolo non determinava l'inedificabilità assoluta, ma imponeva soltanto l'acquisizione dell'autorizzazione della Soprintendenza. Ha inoltre sostenuto che la convenzione avesse prodotto immediatamente il trasferimento delle aree e la costituzione della volumetria compensativa, qualificabile come diritto edificatorio autonomo, e che l'eventuale sopravvenienza vincolistica costituisse un factum principis non imputabile al Comune. Ha infine contestato la domanda di arricchimento senza causa, essendo lo spostamento patrimoniale giustificato dal titolo negoziale.

La decisione

Il TAR ha affermato la propria giurisdizione, ritenendo che la convenzione urbanistica fosse assimilabile a un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo ai sensi dell'art. 11 l. 241/1990; le controversie sulla sua formazione, esecuzione e risoluzione, con la connessa domanda risarcitoria, rientrano quindi nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. La questione relativa alla pretesa carenza di interesse è stata ricondotta alla fondatezza nel merito. Interpretando la convenzione, il Collegio ha rilevato che essa aveva prodotto immediatamente sia il trasferimento della proprietà delle aree al Comune sia la costituzione in favore dei cedenti della volumetria compensativa, qualificata come diritto edificatorio di natura non reale a contenuto patrimoniale. La convenzione è stata quindi ricondotta ai contratti a effetti reali di cui all'art. 1376 c.c., con applicazione del principio per cui i vizi sopravvenuti dopo il trasferimento del diritto, se derivanti da caso fortuito, gravano sul compratore ai sensi dell'art. 1465 c.c. Il vincolo imposto nel 2015 dal Ministero competente è stato ritenuto estraneo alla sfera volitiva del Comune e non imputabile a quest'ultimo; la mera astratta prevedibilità di futuri interventi vincolistici non è stata considerata sufficiente a fondare l'imputabilità dell'evento. Il TAR ha inoltre rilevato che il vincolo non comportava necessariamente l'inedificabilità assoluta, essendo stata riconosciuta dal Consiglio di Stato la necessità di acquisire i titoli autorizzatori. Anche ammettendo, in ipotesi, un effetto preclusivo qualificabile come impossibilità sopravvenuta, il relativo rischio sarebbe comunque gravato sui ricorrenti, titolari del diritto edificatorio già costituito con la stipula. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, non potendo il mancato interesse alla restituzione delle aree giustificare la richiesta del loro valore monetario. La domanda subordinata ex art. 2041 c.c. è stata respinta perché lo spostamento patrimoniale aveva una causa nella convenzione e l'eventuale squilibrio poteva essere fatto valere soltanto nei limiti della disciplina contrattuale. Ricorso respinto e spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  La convenzione urbanistica che concorre a conformare il territorio è assimilabile a un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Le controversie relative alla formazione, conclusione, esecuzione e risoluzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi, connessa domanda risarcitoria compresa, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 1376 c.c.

  La convenzione, producendo immediatamente il trasferimento delle aree e la costituzione del diritto edificatorio, è soggetta alla disciplina dei contratti a effetti reali.

• art. 1465 c.c.

  I vizi sopravvenuti dopo il trasferimento del diritto, se derivanti da caso fortuito, costituiscono un rischio gravante sul compratore o titolare del diritto.

• art. 2041 c.c.

  L'azione di arricchimento senza causa è esclusa quando lo spostamento patrimoniale trova giustificazione in un valido titolo negoziale; l'eventuale squilibrio è regolato dalla disciplina del contratto.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La causa è stata trattata previa presentazione di memorie e repliche secondo il rito ordinario del processo amministrativo.

Massime di principio

• Le controversie sulla formazione, esecuzione e risoluzione di una convenzione urbanistica che concorre, con il privato, alla conformazione del territorio rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto relative a un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo ai sensi dell'art. 11 l. 241/1990.
• Quando una convenzione urbanistica prevede il trasferimento immediato di aree al Comune e la contestuale costituzione di una volumetria compensativa qualificabile come diritto edificatorio patrimoniale, essa produce effetti reali immediati ed è soggetta ai principi propri dei contratti a effetti reali.
• Un vincolo culturale sopravvenuto, adottato da un'autorità diversa dal Comune e non imputabile alla sua sfera volitiva, non determina di per sé un inadempimento dell'amministrazione; la mera prevedibilità astratta dell'intervento vincolistico non è sufficiente a rendere imputabile l'evento sopravvenuto.
• Anche qualora un vincolo sopravvenuto renda concretamente impossibile l'esercizio della volumetria compensativa, il rischio dell'evento grava sul titolare del diritto edificatorio quando il diritto sia stato già costituito e trasferito nell'ambito di un contratto a effetti reali, secondo i principi dell'art. 1465 c.c.
• L'azione di arricchimento senza causa non è esperibile per riequilibrare uno spostamento patrimoniale sorretto da un valido titolo contrattuale; l'eventuale squilibrio deve essere valutato esclusivamente nell'ambito della disciplina del contratto.

Come è indicizzato