Sentenza n. 3532/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante ha chiesto la riforma della sentenza del TAR Campania che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001. Con un unico motivo, articolato in più sub-doglianze, ha dedotto violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6 e 31 d.P.R. 380/2001, degli artt. 3 e 7 l. 241/1990, della l.r. Campania n. 19/2001 e dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, nonché difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, eccesso di potere e travisamento. In particolare, ha sostenuto che le opere, realizzate in periodi diversi e in parte dal precedente proprietario, dovessero essere esaminate atomisticamente e non unitariamente; che alcune di esse fossero riconducibili alla manutenzione straordinaria, all’edilizia libera o a interventi pertinenziali; che il mutamento di destinazione d’uso del sottotetto fosse stato comunicato ai sensi della normativa regionale; che non fosse provata la modifica della sagoma e del prospetto; che non ricorressero i presupposti per applicare la sanzione demolitoria ex art. 31, anziché quella prevista dall’art. 33 d.P.R. 380/2001; che il proprietario fosse estraneo agli abusi anteriori all’acquisto e non potesse subire l’acquisizione gratuita dell’area; infine, che il Comune non avesse esaminato le note tecniche presentate nel procedimento e le relative prospettazioni di sanatoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto corretta la valutazione unitaria delle opere, poiché, pur realizzate in tempi diversi e con autonomia strutturale, erano oggettivamente collegate dalla comune finalità di potenziare la fruibilità residenziale dell’immobile. La pluralità degli interventi doveva quindi essere apprezzata considerando il loro complessivo impatto edilizio e le reciproche interazioni, senza poter isolare singole opere per sottrarle alla disciplina sanzionatoria. Valutate nel loro insieme, le opere avevano determinato un organismo edilizio in parte diverso da quello originario, con aumenti volumetrici, modifiche della sagoma e mutamenti di destinazione d’uso, sicché richiedevano un autonomo titolo edilizio e risultavano correttamente sanzionate ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001. Il Collegio ha inoltre rilevato che varie opere comportavano autonomamente ampliamenti volumetrici o modifiche della sagoma e che altre producevano mutamenti di destinazione d’uso; non erano pertanto qualificabili come manutenzione straordinaria, edilizia libera o pertinenze. La presenza del vincolo paesaggistico rafforzava la necessità di una rigorosa valutazione dell’intervento complessivo. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata responsabilità personale dell’attuale proprietario: secondo il principio affermato dall’Adunanza plenaria n. 16/2023, l’obbligo di demolizione e il conseguente illecito omissivo hanno natura propter rem e si trasmettono al proprietario successivo, il quale può evitare gli effetti sanzionatori solo dimostrando di avere intrapreso iniziative effettive e idonee a costringere il responsabile al ripristino; la mera estraneità alla realizzazione dell’abuso o una semplice diffida non sono sufficienti. È stata infine respinta la censura partecipativa, poiché l’ordine di demolizione è atto vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso, con conseguente applicazione dell’art. 21-octies l. 241/1990. L’appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 4.000.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  acquisizione ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni

  L’ordine di demolizione può essere rivolto anche al proprietario attuale non responsabile della realizzazione dell’abuso, in quanto titolare del potere di rimuoverlo; l’inottemperanza determina un illecito amministrativo omissivo propter rem e l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  La disciplina sanzionatoria alternativa invocata dall’appellante non è applicabile quando l’intervento complessivamente considerato comporta ampliamenti volumetrici, modifiche della sagoma e mutamenti di destinazione d’uso tali da richiedere il permesso di costruire e da integrare i presupposti dell’art. 31.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  La qualificazione complessiva delle opere come intervento edilizio incidente sull’organismo originario e comportante modifiche volumetriche, di sagoma e di destinazione d’uso conferma la necessità di uno specifico titolo edilizio.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Le singole opere non possono essere ricondotte all’edilizia libera quando, valutate nel contesto unitario dell’intervento, concorrono a un complessivo progetto di trasformazione dell’immobile.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La mancata valutazione espressa delle memorie procedimentali non determina l’annullabilità dell’ordine di demolizione quando, trattandosi di atto vincolato, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 7 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative devono essere valutate in concreto; nel caso di ordine demolitorio vincolato, la mancata considerazione delle osservazioni non incide sulla legittimità dell’atto se non avrebbe potuto modificarne il contenuto.

• art. 2, comma 5, l.r. Campania n. 19/2001

  La comunicazione del mutamento di destinazione d’uso non è idonea a legittimare un intervento che, considerato nel suo complesso, comporti ulteriori opere, aumenti volumetrici, modifiche della sagoma o trasformazioni sostanziali dell’immobile.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La presenza del vincolo paesaggistico costituisce elemento rilevante nella valutazione complessiva della consistenza e della rilevanza degli interventi abusivi.

• Adunanza plenaria n. 16/2023

  La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato comporta la perduranza di una situazione contra ius e costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dal precedente ‘primo’ illecito; il successivo proprietario diviene parimenti responsabile della condotta omissiva e subisce, come il responsabile dell’abuso, l’acquisizione del bene al patrimonio comunale, che ha natura dichiarativa e comporta l’acquisto ipso iure del bene alla scadenza del termine di 90 giorni.

  L’obbligo di rimuovere l’abuso e le conseguenze dell’inottemperanza gravano anche sul proprietario successivo, indipendentemente dalla sua responsabilità nella realizzazione delle opere.

Massime di principio

• Nella repressione degli abusi edilizi, la pluralità delle opere deve essere valutata non solo secondo il criterio strutturale, ma anche secondo quello funzionale: interventi autonomi sotto il profilo costruttivo possono essere considerati unitariamente quando siano oggettivamente strumentali al perseguimento di un comune risultato edilizio o abitativo.
• Quando opere abusive realizzate in tempi diversi concorrono, per caratteristiche e finalità, a trasformare complessivamente l’immobile mediante ampliamenti volumetrici, modifiche della sagoma o mutamenti di destinazione d’uso, la loro qualificazione non può essere elusa mediante una scomposizione atomistica dei singoli interventi.
• La qualificazione dell’intervento edilizio deve tener conto dell’impatto complessivo delle opere e delle loro reciproche interazioni; singole opere astrattamente riconducibili all’edilizia libera, alla manutenzione straordinaria o alle pertinenze non possono neutralizzare la rilevanza edilizia dell’intervento unitario.
• L’ordine di demolizione può essere legittimamente indirizzato anche al proprietario attuale che non abbia realizzato l’abuso, poiché l’obbligo di ripristino ha natura propter rem. Il proprietario non responsabile può sottrarsi agli effetti dell’inottemperanza solo provando di avere posto in essere iniziative concrete ed efficaci, idonee a ottenere la rimozione dell’abuso da parte del responsabile.
• La mancata o insufficiente considerazione delle osservazioni presentate nel procedimento non comporta l’annullabilità dell’ordine di demolizione quando l’atto è vincolato e sia dimostrato che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990.

Come è indicizzato