Sentenza n. 2978/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

E.N.A.C. ha impugnato il decreto con cui il Ministero della Cultura ha dichiarato di interesse archeologico i terreni dell’aeroporto di Capua. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 687, 693 e 702 cod. nav., degli artt. 2 e 8 d.lgs. 250/1997 e degli artt. 2, 3 e 10 l. 241/1990, nonché difetto di istruttoria e motivazione, sostenendo che l’amministrazione non avrebbe considerato le osservazioni presentate il 12 dicembre 2024, la specifica destinazione aeroportuale dei terreni e le competenze dell’E.N.A.C., né avrebbe comparato l’interesse archeologico con quello della sicurezza aeronautica. Con il secondo motivo ha dedotto violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 1 l. 241/1990, nonché irragionevolezza, contraddittorietà e sproporzionalità, contestando la condotta della Soprintendenza che aveva segnalato lavori privi di parere, sospeso i lavori, nonostante una precedente autorizzazione del 2015, e ritenendo sproporzionata l’estensione del vincolo all’intero sedime aeroportuale, poiché la relazione avrebbe valorizzato soprattutto i reperti e le aree circostanti. La società interveniente ad adiuvandum ha aderito alle censure dell’E.N.A.C. e ha proposto autonome contestazioni, ma il suo intervento non era stato notificato alle altre parti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale. Ha ritenuto che l’imposizione del vincolo archeologico richieda, in questa fase, l’accertamento e la motivazione dell’esistenza dell’interesse archeologico, senza imporre una comparazione con gli altri interessi pubblici insistenti sul bene, compreso quello della sicurezza aeroportuale. Tale ponderazione deve essere svolta nella successiva gestione del vincolo, in occasione delle autorizzazioni necessarie per gli interventi sul bene. La mancata considerazione delle osservazioni dell’E.N.A.C., erroneamente ritenute inesistenti, costituisce un vizio formale e procedimentale non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, seconda parte, l. 241/1990, poiché le osservazioni erano generiche e l’amministrazione ha dimostrato che il loro esame non avrebbe potuto condurre a un diverso contenuto del provvedimento. In ogni caso, l’imposizione del vincolo non impedisce la realizzazione di opere essenziali per la sicurezza aeroportuale; inoltre, la Soprintendenza aveva già rinnovato l’autorizzazione per i lavori di pavimentazione della pista. Il TAR ha escluso la contraddittorietà dell’operato della Soprintendenza, rilevando che la segnalazione e la sospensione dei lavori erano giustificate dall’esecuzione di una seconda pista non prevista nel progetto trasmesso e dalla necessità di svolgere saggi archeologici preventivi. Ha ritenuto legittima anche l’estensione del vincolo ai terreni dell’intero sedime aeroportuale: la relazione storico-archeologica documentava rinvenimenti di epoca preistorica e romana, strutture e stratificazioni archeologiche anche all’interno dell’area aeroportuale, sicché la tutela poteva riguardare il contesto di giacenza e l’area presunta dell’insediamento, non soltanto i singoli reperti mobili. La valutazione tecnico-specialistica della Soprintendenza è sindacabile solo per difetto di motivazione, manifesta illogicità, inattendibilità o errore di fatto conclamato, vizi non riscontrati. L’intervento ad adiuvandum della società cointeressata è stato dichiarato inammissibile perché non notificato alle altre parti ai sensi dell’art. 50, comma 2, c.p.a. e perché introduceva autonome censure, per le quali la cointeressata avrebbe dovuto proporre ricorso autonomo o intervento tempestivo. Le spese sono state compensate nei confronti delle amministrazioni costituite e della società interveniente; nulla è stato disposto nei confronti delle parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 10, comma 1, d.lgs. 42/2004

  Gli immobili ... sono dichiarati di interesse archeologico ai sensi dell’articolo 10, comma 1 del Codice dei Beni Culturali

  La dichiarazione di interesse archeologico sottopone il bene pubblico al regime speciale e derogatorio dei beni culturali.

• art. 12 d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale base normativa, insieme all’art. 10, per la verifica e la dichiarazione dell’interesse culturale.

• art. 21, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Disciplina l’autorizzazione degli interventi sul bene sottoposto a tutela; la ponderazione tra interesse archeologico e altri interessi rileva nella fase autorizzatoria di gestione del vincolo.

• art. 28, comma 4, d.lgs. 42/2004

  È richiamato per la sospensione dei lavori e per la richiesta di saggi archeologici preventivi a tutela del patrimonio archeologico.

• art. 41, comma 4, d.lgs. 36/2023

  È richiamato dalla Soprintendenza in materia di archeologia preventiva.

• art. 7 l. 241/1990

  Costituisce la base normativa della comunicazione di avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse archeologico.

• art. 10 l. 241/1990

  Rileva per la partecipazione procedimentale e per la presentazione di osservazioni.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  il provvedimento non è annullabile ... qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La mancata considerazione delle osservazioni dell’E.N.A.C. è stata qualificata come vizio formale o procedimentale non invalidante, poiché l’amministrazione ha dimostrato l’irrilevanza dell’apporto partecipativo e l’impossibilità di un diverso esito.

• art. 50, comma 2, c.p.a.

  L'atto di intervento è notificato alle altre parti ed è depositato nei termini di cui all'articolo 45

  La mancata notificazione dell’intervento alle altre parti determina l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum.

• art. 8 d.lgs. 250/1997

  È richiamato dall’E.N.A.C. per sostenere le proprie attribuzioni sui beni del demanio aeroportuale; tali attribuzioni non escludono l’imposizione del vincolo archeologico.

Massime di principio

• L’imposizione di un vincolo archeologico richiede che l’amministrazione motivi sull’esistenza e sull’importanza dell’interesse archeologico, ma non impone, in questa fase, una comparazione analitica con tutti gli altri interessi pubblici incidenti sul bene; tale ponderazione deve essere svolta nella successiva gestione del vincolo, in occasione del rilascio delle autorizzazioni per gli interventi sul bene.
• La mancata considerazione delle osservazioni partecipative non determina l’annullabilità del provvedimento quando l’amministrazione dimostri che l’apporto era generico o irrilevante e che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• La valutazione tecnico-specialistica dell’amministrazione in ordine all’esistenza dell’interesse archeologico è sindacabile soltanto per difetto di motivazione, manifesta illogicità, inattendibilità, errore di fatto conclamato o altri vizi macroscopici, senza che il giudice possa sostituire la propria valutazione a quella amministrativa.
• Il vincolo archeologico può estendersi all’intero contesto territoriale nel quale siano stati rinvenuti reperti o sia plausibile la presenza di ulteriori resti, anche interrati, e non deve necessariamente limitarsi ai singoli reperti mobili; la delimitazione dell’area è legittima quando risulti scientificamente plausibile, adeguatamente definita e coerente con la finalità di tutela.
• Il cointeressato che intenda aderire all’impugnazione di un altro soggetto deve notificare l’atto di intervento alle altre parti e rispettare il termine di decadenza applicabile; inoltre, l’intervento non può essere utilizzato per introdurre autonomi motivi senza osservare tali oneri processuali.

Come è indicizzato