Sentenza n. 1649/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Le società avevano ottenuto il riconoscimento di un contributo per la distruzione di un impianto produttivo nell’ambito del programma di razionalizzazione del settore delle fonderie. Dopo la distruzione degli impianti, la cessione del ramo d’azienda e la cancellazione delle società interessate dal registro delle imprese, il Ministero aveva sospeso l’erogazione della quota eccedente 200.000 euro, ritenendo necessario rispettare la disciplina europea sugli aiuti di Stato, e aveva poi autorizzato il pagamento della sola somma di 200.000 euro. Le appellanti contestavano la sentenza del TAR deducendo: 1) che la misura non costituisse aiuto di Stato, perché avente natura indennitaria, non idonea a incidere sulla concorrenza e destinata a un soggetto non più operante sul mercato; 2) l’erroneità del rigetto della domanda di risarcimento da ritardo, sostenendo la spettanza del contributo e la tempestività dell’azione; 3) l’erroneità della declinatoria di giurisdizione sulla domanda di risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento, che avrebbe dovuto rientrare nella giurisdizione esclusiva amministrativa. Erano state inoltre riproposte le censure originarie relative alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, alla violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, al difetto di motivazione, alla violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e tutela dell’affidamento e alla contraddittorietà rispetto ai precedenti atti ministeriali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto i primi due motivi e accolto il terzo. Quanto alla natura della misura, ha applicato le indicazioni della Corte di giustizia rese nel giudizio pregiudiziale, secondo cui i contributi soddisfano la nozione di aiuto di Stato quando conferiscono un vantaggio idoneo a incidere sugli scambi e sulla concorrenza, purché l’impresa non avrebbe potuto conseguire un vantaggio equivalente in condizioni normali di mercato e vi sia concorrenza effettiva nel settore. Il Collegio ha ritenuto integrati tali presupposti: il settore delle fonderie era aperto alla concorrenza; il contributo era stato concesso dallo Stato quale autorità pubblica; il beneficiario finale restava un’impresa appartenente al gruppo societario, nonostante la cessione del ramo e la cancellazione dal registro; e il confronto corretto non era con il valore di vendita dell’impianto funzionante, bensì con quanto l’impresa avrebbe ricavato dalla spontanea dismissione, smantellamento e vendita dei componenti o del rottame, detratti i costi di distruzione e smaltimento. Le appellanti non avevano provato che tale dismissione spontanea avrebbe prodotto un valore pari o superiore al contributo. La misura, pertanto, costituiva un aiuto di Stato soggetto a preventiva notifica e, in assenza di notifica perfezionata e autorizzazione, l’amministrazione era tenuta a sospenderne l’erogazione nella parte eccedente il limite de minimis, indipendentemente dal decorso del tempo, dalle regole ordinarie dell’autotutela, dalla mancata comunicazione di avvio, dall’inadeguatezza della motivazione o dalla contraddittorietà con precedenti atti. È stata quindi confermata la legittimità del mancato pagamento della quota eccedente 200.000 euro. La domanda di risarcimento da ritardo è stata respinta perché non era dimostrata la spettanza del bene della vita: il risarcimento da ritardo presuppone la conclusione tardiva del procedimento con un provvedimento favorevole e la certa spettanza del bene richiesto. Quando il bene non spetta, non è configurabile il danno da ritardo; l’eventuale pregiudizio connesso alla sopravvenuta impossibilità di ottenere il bene può eventualmente assumere la diversa qualificazione della perdita di chance. È stata inoltre esclusa la spettanza dell’indennizzo da ritardo, non risultando attivato il potere sostitutivo previsto dalla legge. Il terzo motivo è stato invece accolto: la domanda di risarcimento per lesione dell’affidamento, collegata alla distruzione dell’impianto effettuata confidando nella legittimità e nell’erogazione del contributo, rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa prevista per gli atti e provvedimenti che concedono aiuti di Stato in violazione dell’art. 108, par. 3, TFUE. La sentenza è stata quindi parzialmente riformata, con annullamento del capo relativo alla giurisdizione e rinvio al TAR per l’esame della domanda risarcitoria da affidamento. Le spese delle domande definite sono state compensate; quelle relative alla domanda rinviata sono state rimesse al definitivo.

Norme richiamate

• art. 12 l. 273/2002

  nel rispetto della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato

  Costituisce la base legislativa del programma di razionalizzazione del settore delle fonderie, subordinato al rispetto della disciplina europea sugli aiuti di Stato.

• art. 2 d.m. 13 gennaio 2004, n. 73

  La misura del contributo fa riferimento al più elevato dei due valori previsti dalla Comunicazione della U.E. C (2002) 315 del 7 marzo 2002

  Disciplina il contributo per la distruzione fisica degli impianti, stabilendone presupposti, misura e criteri di calcolo.

• art. 51-quater d.l. 248/2007, convertito dalla l. 31/2008

  Ha ribadito che l’incentivo dovesse essere corrisposto secondo le modalità del d.m. 6 febbraio 2006.

• art. 107 TFUE

  La misura è stata qualificata come aiuto di Stato perché idonea a conferire un vantaggio economico selettivo, incidere sugli scambi e sulla concorrenza, salva la verifica della comparabilità con le condizioni normali di mercato.

• art. 108, par. 3, TFUE

  Il divieto di dare esecuzione a un aiuto soggetto a notifica prima della decisione della Commissione ha effetto diretto e impone alle autorità nazionali di sospendere l’erogazione dell’aiuto illegale e di trarne le conseguenze.

• art. 3 Reg. CE 659/1999

  Agli aiuti soggetti a notifica ... non può essere data esecuzione prima che la Commissione abbia adottato ... una decisione di autorizzazione dell'aiuto

  Vieta l’esecuzione degli aiuti soggetti a notifica prima dell’autorizzazione della Commissione.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio è stata ritenuta irrilevante, poiché recessiva rispetto all’obbligo europeo di sospendere o recuperare l’aiuto illegale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Le regole ordinarie dell’annullamento d’ufficio non prevalgono sugli obblighi derivanti dalla disciplina europea degli aiuti di Stato illegali.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  Il TAR lo aveva applicato per dichiarare tardiva la domanda da ritardo; il Consiglio di Stato ha confermato il rigetto della domanda per difetto della spettanza del bene della vita, senza fondarlo sulla tardività.

• art. 2-bis, comma 1, l. 241/1990

  Il danno da ritardo richiede la prova della responsabilità dell’amministrazione e della certa spettanza del bene della vita tardivamente conseguito.

• art. 2-bis, comma 2, l. 241/1990

  L’indennizzo da ritardo presuppone l’attivazione del potere sostitutivo previsto dalla legge, che nel caso non risultava esercitato.

• art. 133, comma 1, lett. z-sexies), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative ad atti e provvedimenti che concedono aiuti di Stato in violazione dell’art. 108, par. 3, TFUE; tale giurisdizione comprende la domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento causata dall’esercizio del potere pubblico in tale materia.

• art. 105 c.p.a.

  Impone il rinvio al primo giudice quando il giudice d’appello dichiara la giurisdizione amministrativa su una domanda non esaminata dal TAR.

Massime di principio

• I contributi pubblici destinati alla dismissione di impianti produttivi costituiscono aiuto di Stato quando conferiscono all’impresa un vantaggio economico che essa non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato, la misura è idonea a incidere sugli scambi tra Stati membri e il settore interessato è aperto alla concorrenza.
• Per verificare se un contributo alla dismissione conferisca un vantaggio ai sensi dell’art. 107 TFUE, il confronto deve essere effettuato con il valore che l’impresa avrebbe conseguito procedendo spontaneamente alla chiusura, allo smantellamento e alla vendita dei macchinari o del rottame, considerando anche i costi di distruzione e smaltimento; non è corretto confrontare il contributo con il valore ipotetico dell’impianto ancora funzionante e produttivo.
• Il divieto di esecuzione degli aiuti soggetti a notifica, previsto dall’art. 108, par. 3, TFUE, ha effetto diretto: in assenza di una preventiva autorizzazione della Commissione, le autorità nazionali devono sospendere l’erogazione dell’aiuto illegale e, se già erogato, adottare le misure necessarie al recupero, anche d’ufficio.
• Gli obblighi europei di sospensione o recupero degli aiuti di Stato illegali prevalgono sulle regole interne di autotutela e possono rendere irrilevanti il decorso del tempo, la mancata comunicazione di avvio del procedimento, il difetto di motivazione o la contraddittorietà dell’atto con precedenti determinazioni favorevoli.
• Il risarcimento del danno da ritardo presuppone che il procedimento si sia concluso tardivamente con un provvedimento favorevole e che il ricorrente dimostri la certa spettanza del bene della vita; se il bene non spetta, non è configurabile il danno da ritardo, mentre l’eventuale pregiudizio derivante dalla sopravvenuta impossibilità di conseguirlo può rilevare, se ne ricorrono i presupposti, come perdita di chance.
• Nelle materie rientranti nella giurisdizione esclusiva amministrativa, la domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento incolpevole causata da atti, provvedimenti o condotte omissive riconducibili all’esercizio del potere pubblico appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, anche quando il danno lamentato incida sul patrimonio del privato.

Come è indicizzato