Sentenza n. 548/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, titolare di precedenti autorizzazioni e accreditamenti per l'erogazione di prestazioni APA-PAC, ha impugnato le diffide con cui l'ASP le aveva intimato di non erogare prestazioni ritenute non autorizzate e non accreditate, sul presupposto della mancata conclusione dei procedimenti di adeguamento ai nuovi requisiti introdotti dal DCA n. 82/2019. Sono stati dedotti la violazione degli artt. 41, 97 e 120 Cost., degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, dell'art. 103, commi 1 e 2, del d.l. n. 18/2020, dei DCA nn. 82, 111 e 190 del 2019 e nn. 51 del 2021, 6 e 11 del 2022, nonché della programmazione sanitaria regionale. La ricorrente ha sostenuto che il DCA n. 82/2019 avesse introdotto nuovi requisiti, ma avesse anche consentito la prosecuzione dell'attività sulla base dei precedenti titoli nelle more della conclusione dei procedimenti di autorizzazione e accreditamento; tale regime transitorio sarebbe stato successivamente prorogato dai DCA nn. 111 e 190 del 2019 e dalla normativa emergenziale Covid-19, recepita dai successivi decreti commissariali. Sono stati inoltre dedotti eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, violazione del legittimo affidamento, contraddittorietà, irrazionalità e difetto di istruttoria, nonché la violazione del giusto procedimento, del buon andamento, della leale collaborazione e dell'obbligo di bilanciamento tra continuità del servizio sanitario e interessi della struttura. In via subordinata è stata contestata la legittimità del DCA n. 82/2019 e dei decreti prorogativi, ove interpretati nel senso di impedire la prosecuzione dell'attività prima della conclusione dei procedimenti di adeguamento.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione dell'ASP relativa alla carenza di interesse, ritenendo le note immediatamente lesive perché interpretavano la disciplina regionale come ostativa alla prosecuzione delle prestazioni APA-PAC e diffidavano espressamente le strutture private dall'erogarle. La sopravvenuta adozione dei nuovi titoli autorizzativi e di accreditamento e la stipulazione retroattiva dei contratti per le prestazioni rese negli anni 2021 e 2022 non hanno fatto venir meno l'interesse, poiché permaneva l'interesse all'accertamento dell'illegittimità ai fini risarcitori ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. Nel merito, il ricorso e i motivi aggiunti sono stati accolti. Il Collegio ha interpretato il DCA n. 82/2019 nel senso che, mentre introduceva nuovi requisiti e imponeva la conclusione prioritaria dei procedimenti di autorizzazione e accreditamento, consentiva alle strutture interessate dall'adeguamento di continuare l'attività nei limiti dei precedenti titoli fino alla definizione dei procedimenti. Tale ultrattività è stata ritenuta prorogata dai DCA nn. 111 e 190 del 2019 e, successivamente, dalla disciplina emergenziale Covid-19 e dai DCA nn. 51 del 2021, 6 e 11 del 2022, allo scopo di garantire la continuità dei servizi sanitari e impedire la sospensione delle prestazioni in un contesto di insufficienza della rete pubblica. Le diffide dell'ASP sono quindi risultate fondate su un'erronea interpretazione della disciplina transitoria e illegittime. Il TAR ha dichiarato, ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a., l'illegittimità delle due note, senza pronunciare un annullamento utile in senso stretto perché nel frattempo erano intervenuti i nuovi titoli e la contrattualizzazione retroattiva. L'ASP è stata condannata al pagamento di euro 2.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato; le spese sono state compensate nei confronti del Commissario ad acta, della Regione Calabria e della società cointeressata.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice, quando l'annullamento non risulta più utile, di accertare l'illegittimità dell'atto ai fini risarcitori, purché permanga l'interesse della parte.

• art. 103, commi 1 e 2, d.l. 17 marzo 2020, n. 18

  «Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e la data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19 conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza»

  La disposizione ha prorogato la validità dei titoli abilitativi in scadenza durante l'emergenza e ha concorso, secondo il TAR, a mantenere l'efficacia dei precedenti titoli APA-PAC nelle more della definizione dei procedimenti di adeguamento.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  L'ASP lo aveva richiamato per sostenere di poter acquistare prestazioni solo da strutture autorizzate e accreditate; il TAR ha ritenuto erronea l'applicazione della disposizione al caso concreto, poiché i precedenti titoli erano rimasti ultrattivi in forza della disciplina transitoria.

• DCA n. 82 dell'8 maggio 2019

  Ha riordinato le attività APA-PAC, introdotto nuovi requisiti e disciplinato il regime transitorio, consentendo la prosecuzione dell'attività sulla base dei precedenti titoli nelle more della conclusione dei procedimenti di autorizzazione e accreditamento.

• DCA n. 111 del 25 luglio 2019

  Ha prorogato dal 31 luglio al 31 dicembre 2019 il termine per la conclusione dei procedimenti di adeguamento.

• DCA n. 190 del 20 dicembre 2019

  Ha prorogato il termine al 31 marzo 2020, riconoscendo l'impossibilità oggettiva di concludere tempestivamente i procedimenti e il rischio di sospensione delle prestazioni.

• DCA n. 51 del 22 marzo 2021

  Ha prorogato i provvedimenti di accreditamento in scadenza durante l'emergenza e ha stabilito che gli atti di accreditamento restassero in vigore fino alla conclusione dei procedimenti di rinnovo, in continuità con l'accreditamento esistente.

• DCA n. 6 del 31 gennaio 2022

  Ha ulteriormente prorogato gli accreditamenti in scadenza durante l'emergenza, mantenendoli efficaci nelle more del rinnovo.

• DCA n. 11 del 24 febbraio 2022

  Ha preso atto dell'esistenza di numerose istanze APA-PAC inevase e ha prorogato i relativi accreditamenti, confermando la necessità di evitare la sospensione delle prestazioni nelle more della definizione dei procedimenti.

Massime di principio

• Quando una disciplina regionale introduce nuovi requisiti per l'autorizzazione e l'accreditamento sanitario, ma prevede espressamente la prosecuzione dell'attività nelle more della conclusione dei relativi procedimenti, l'amministrazione non può qualificare come non autorizzate o non accreditate le prestazioni rese nel rispetto dei precedenti titoli e dei relativi limiti.
• Le proroghe dei termini per la definizione dei procedimenti di adeguamento comportano, in coerenza con il regime transitorio, la conseguente ultrattività dei precedenti titoli abilitativi fino alla conclusione dei procedimenti, soprattutto quando la sospensione dell'attività comprometterebbe la continuità di un servizio sanitario essenziale.
• La proroga emergenziale della validità di autorizzazioni e accreditamenti, disposta dall'art. 103 del d.l. n. 18/2020 e recepita dalla disciplina regionale, impedisce all'amministrazione di interrompere l'attività sanitaria solo perché il procedimento di rinnovo o adeguamento non si è concluso entro il termine originariamente previsto.
• Quando il provvedimento impugnato non è più utilmente annullabile per effetto di sopravvenienze, permane l'interesse al ricorso ai fini dell'accertamento dell'illegittimità ex art. 34, comma 3, c.p.a. se la parte prospetta una concreta finalità risarcitoria collegata agli effetti dell'atto.
• È illegittima la diffida amministrativa fondata sull'erronea interpretazione della disciplina transitoria che imponga a una struttura sanitaria di cessare prestazioni già autorizzate e accreditate, senza considerare le proroghe normative e amministrative adottate per garantire la continuità del servizio sanitario.

Come è indicizzato