Corte di giustizia, Sentenza C-16/23

Requisiti di distanza e popolazione per le nuove rivendite di tabacchi

La pronuncia, resa in sede di rinvio pregiudiziale dal Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, riguarda la compatibilità con il diritto dell’Unione della disciplina italiana che subordina l’istituzione di nuove rivendite di tabacchi lavorati a parametri di distanza minima e di rapporto tra rivendite e popolazione. La controversia nasce dal diniego dell’ADM di includere, nel piano semestrale, una nuova rivendita richiesta da FA.RO. presso il proprio esercizio commerciale.

Fatti e procedimento principale

FA.RO. gestisce un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande nel comune di Finale Ligure ed era titolare di un patentino per la vendita di generi di monopolio. A seguito dell’installazione di un distributore automatico presso la rivendita più vicina, l’ADM ha avviato il procedimento di soppressione del patentino. La società ha allora chiesto l’istituzione di una nuova rivendita ordinaria, sostenendo che l’area era caratterizzata da un elevato afflusso turistico e che i parametri nazionali non tenevano conto del bacino effettivo di utenza.

Normativa nazionale rilevante

La Corte ricorda che la disciplina italiana prevede:

• la vendita al pubblico dei generi di monopolio mediante rivendite o patentini;
• l’istituzione delle rivendite ordinarie con provvedimento dell’ADM;
• criteri di programmazione basati su distanza minima e rapporto popolazione/rivendite.

In particolare, l’articolo 24, comma 42, del decreto-legge n. 98/2011 e l’articolo 2 del decreto ministeriale n. 38/2013 fissano soglie di distanza e di popolazione; l’articolo 3 del decreto ministeriale collega la pianificazione all’"interesse del servizio"; l’articolo 7 disciplina i patentini, escludendone il rilascio in talune ipotesi, tra cui la presenza di distributori automatici presso la rivendita vicina.

Ricevibilità e ambito delle questioni pregiudiziali

La Corte dichiara irricevibili le questioni relative agli articoli 49 e 56 TFUE, poiché la controversia è puramente interna e l’ordinanza di rinvio non indica alcun elemento di collegamento con le libertà fondamentali del Trattato. Considera parimenti irricevibile il richiamo all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, perché il giudice del rinvio non espone il nesso tra tale disposizione e la normativa italiana.

Al contrario, la domanda è ricevibile quanto all’interpretazione della direttiva 2006/123/CE, poiché il giudice nazionale ha spiegato il collegamento tra i requisiti nazionali contestati e l’articolo 15 della direttiva, relativo alle restrizioni quantitative o territoriali.

Applicabilità della direttiva 2006/123/CE

La Corte respinge l’eccezione di inapplicabilità sollevata dagli Stati membri intervenuti. Osserva che la vendita al dettaglio di tabacchi lavorati è un "servizio" ai sensi della direttiva e che la normativa italiana non istituisce un monopolio che fornisce servizi ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, perché l’attività è svolta da operatori distinti autorizzati, non direttamente dallo Stato.

La Corte precisa inoltre che la disciplina rientra nell’ambito della direttiva anche se coinvolge un servizio di interesse economico generale, poiché l’articolo 2 esclude soltanto i servizi di interesse generale non economici.

Regime di autorizzazione e criteri dell’articolo 10

Pur essendo stato il rinvio formulato con riferimento all’articolo 15, la Corte ricorda che la disciplina italiana configura in realtà un "regime di autorizzazione" ai sensi dell’articolo 4, punto 6, della direttiva, poiché l’operatore deve attivare una procedura amministrativa e ottenere un atto formale per accedere al mercato.

Per questa ragione, il parametro centrale di legittimità è l’articolo 10 della direttiva, che impone che i regimi autorizzatori si fondino su criteri:

• non discriminatori;
• giustificati da un motivo imperativo di interesse generale;
• proporzionati;
• chiari e inequivocabili;
• oggettivi;
• resi pubblici preventivamente;
• trasparenti e accessibili.

Valutazione dei requisiti di distanza e popolazione

La Corte rileva che i requisiti di distanza minima e di rapporto tra rivendite e popolazione non sono discriminatori. Quanto alla giustificazione, riconosce che la tutela della sanità pubblica contro i rischi derivanti dal tabacco costituisce un motivo imperativo di interesse generale idoneo a sorreggere restrizioni all’istituzione di nuove rivendite.

La Corte richiama anche l’articolo 14, punto 5, della direttiva, che vieta le verifiche di natura economica basate su bisogno economico o domanda di mercato. Spetta al giudice del rinvio verificare se i criteri nazionali non si traducano, in concreto, in una simile verifica economica, ad esempio se mirino in realtà a garantire redditività o gettito fiscale. Se invece perseguono esclusivamente la tutela della salute pubblica, evitando un aumento dell’offerta che possa incentivare il consumo, non ricadono nel divieto.

Sul piano della proporzionalità, la Corte ritiene che il giudice nazionale debba verificare, sulla base di elementi oggettivi, se il sistema sia idoneo a realizzare gli obiettivi perseguiti e se esistano misure meno restrittive. Tuttavia osserva che la combinazione tra distanza e popolazione appare, in linea generale, idonea a garantire una distribuzione controllata del prodotto e a contrastare un incremento incontrollato dell’offerta. Rileva anche che la presenza di distributori automatici non può svuotare l’efficacia del sistema se tali distributori sono a loro volta assoggettati a vincoli analoghi.

Criterio dell’"interesse del servizio" e qualità della normazione

La Corte sottolinea che il sistema italiano non si esaurisce nei soli parametri di distanza e popolazione, ma include anche il criterio dell’"interesse del servizio". Tale clausola, se lascia un margine eccessivo e poco definito all’amministrazione, può incidere negativamente sui requisiti di chiarezza, univocità, oggettività, pubblicità, trasparenza e accessibilità. Anche su questo punto la verifica finale spetta al giudice del rinvio.

Dispositivo

La Corte conclude che l’articolo 10, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale come quella italiana, purché i requisiti siano effettivamente giustificati dalla protezione della sanità pubblica, producano un effetto dissuasivo sulla domanda, si applichino anche ai distributori automatici e rispettino i vincoli di proporzionalità e di qualità della regolazione. Il giudice nazionale deve però verificare in concreto tali condizioni, nonché l’eventuale natura economica del sistema e la reale coerenza del criterio dell’"interesse del servizio".

Rilievi pratici

Per gli operatori del settore, la decisione conferma che gli Stati membri possono organizzare l’accesso alla distribuzione dei tabacchi tramite criteri territoriali e demografici, purché non si tratti di un sostanziale filtro economico o di una regolazione arbitraria. Per i professionisti, il punto decisivo è la prova della coerenza tra obiettivi di salute pubblica e mezzi scelti, soprattutto quando la disciplina nazionale lascia margini discrezionali all’amministrazione.