Corte di giustizia, Sentenza C-28/23

Appalto pubblico di lavori e nullità ex tunc in un’operazione di costruzione di uno stadio

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Okresný súd Bratislava III in una controversia tra NFŠ a.s. e le autorità slovacche in merito alla costruzione dello stadio nazionale di calcio slovacco. La Corte esamina sia la qualificazione dell’operazione, composta da un contratto di sovvenzione e da un contratto preliminare di acquisto, sia le conseguenze della violazione delle norme sugli appalti pubblici nel diritto nazionale slovacco.

Fatti e procedimento principale

Il Governo slovacco aveva deciso di non indire una gara e di affidare il progetto a un operatore privato. Il 21 novembre 2013 il Ministero dell’Istruzione concluse un contratto di sovvenzione con la dante causa di NFŠ, impegnandosi a versare 27,2 milioni di euro per la costruzione dello stadio, mentre la società avrebbe finanziato almeno il 60% dei costi.

Il 10 maggio 2016 fu firmato anche un contratto preliminare di acquisto, con cui la Repubblica slovacca, quale futuro acquirente, si impegnava ad acquistare lo stadio su richiesta della società. Gli allegati contenevano specifiche tecniche dettagliate e parametri materiali dell’opera. La Commissione europea, con decisione SA.46530 del 24 maggio 2017, qualificò la sovvenzione e il contratto preliminare come aiuto di Stato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.

Nel giudizio interno, le parti si opponevano sulla natura del complesso negoziale: per NFŠ non vi era un appalto pubblico, mancando un obbligo esecutivo di realizzare lavori; per il Ministero si trattava invece di un insieme unitario di obblighi reciproci, concepito per eludere la normativa sugli appalti.

Questioni pregiudiziali

Il giudice slovacco chiedeva, in sostanza:

• se il complesso composto da sovvenzione e promessa di acquisto integri un appalto pubblico di lavori;
• se il diritto UE osti a una norma nazionale che preveda la nullità assoluta ex tunc di un contratto concluso in violazione delle norme sugli appalti;
• se ciò valga anche alla luce della direttiva 89/665 sulle procedure di ricorso;
• se la direttiva 2014/24 consenta effetti ex tunc a una nullità del contratto preliminare di acquisto.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 1, paragrafo 2, lettere a) e b), della direttiva 2004/18;
• l’articolo 2, paragrafo 1, punti 5 e 6, lettera c), della direttiva 2014/24;
• l’articolo 83 della direttiva 2014/24;
• l’articolo 1 e l’articolo 2 quinquies della direttiva 89/665;
• l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte osserva anzitutto che, poiché la scelta di non bandire la gara risale al 10 luglio 2013, era applicabile la direttiva 2004/18; in ogni caso, la definizione di appalto di lavori in tale direttiva è sostanzialmente corrispondente a quella della direttiva 2014/24.

Secondo la Corte, un appalto pubblico di lavori presuppone un contratto a titolo oneroso, scritto, concluso tra un operatore economico e un’amministrazione aggiudicatrice, avente ad oggetto la realizzazione di un’opera rispondente alle esigenze specificate dall’amministrazione stessa. La nozione è autonoma del diritto dell’Unione e non dipende dalla qualificazione data dal diritto nazionale.

Nel caso di specie, la Corte valorizza diversi elementi:

• il collegamento materiale e temporale tra contratto di sovvenzione e contratto preliminare di acquisto;
• la presenza di obblighi reciproci, tra cui la costruzione dello stadio secondo condizioni fissate dallo Stato e l’obbligo dello Stato di acquistare l’opera in caso di esercizio dell’opzione da parte della società;
• l’esistenza di un interesse economico diretto dello Stato, desumibile sia dal diritto di prelazione sulla futura alienazione dello stadio, sia dal trasferimento al pubblico dei rischi di insuccesso economico dell’opera;
• l’influenza determinante esercitata dallo Stato sul progetto, potenzialmente anche tramite i criteri UEFA richiamati nel dossier.

La Corte precisa che la circostanza che la Commissione abbia qualificato la sovvenzione come aiuto di Stato compatibile non impedisce la qualificazione dell’operazione come appalto pubblico, perché tale decisione non escludeva l’obbligo di costruire lo stadio e non può vincolare i giudici nazionali su profili diversi dalla compatibilità dell’aiuto.

Ragionamento della Corte sulle seconde, terza e quarta questione

La Corte ricorda che la direttiva 89/665 non armonizza in modo completo tutti i rimedi in materia di appalti pubblici ed è rivolta principalmente alla tutela degli operatori economici contro le decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici. Di conseguenza, un’eccezione di nullità sollevata dall’amministrazione aggiudicatrice non rientra nel suo ambito di applicazione.

Quanto alla direttiva 2014/24, essa stabilisce le regole di aggiudicazione e, all’articolo 83, prevede obblighi di controllo dell’applicazione, ma non disciplina le conseguenze civilistiche della violazione delle regole sugli appalti. Pertanto, essa non vieta né impone agli Stati membri di prevedere, per via di eccezione, la nullità assoluta ex tunc di un contratto concluso in violazione della disciplina sugli appalti.

Tale soluzione vale però a condizione che, nei casi rientranti nel campo di applicazione materiale della direttiva 2014/24, la disciplina nazionale di nullità rispetti il diritto dell’Unione e i suoi principi generali.

Dispositivo

La Corte dichiara che l’insieme contrattuale descritto costituisce un appalto pubblico di lavori ai sensi della direttiva 2004/18. Dichiara inoltre che la direttiva 89/665 e la direttiva 2014/24 non ostano a una normativa nazionale che attribuisca effetto di nullità assoluta ex tunc a un contratto concluso in violazione delle norme sugli appalti, purché, per gli appalti rientranti nella direttiva 2014/24, tale normativa sia conforme al diritto dell’Unione.

Principi affermati

La sentenza conferma che, in materia di appalti pubblici, la Corte guarda alla sostanza economico-giuridica dell’operazione e può qualificare come appalto anche un insieme di atti formalmente diversi ma funzionalmente unitari. Ribadisce inoltre che la qualificazione come aiuto di Stato compatibile non sterilizza l’applicazione delle regole sugli appalti pubblici.

Sul piano dei rimedi, la pronuncia chiarisce che il diritto UE non impedisce agli Stati membri di prevedere nullità civilistiche forti per i contratti aggiudicati illegalmente, ferma restando la necessità di rispettare il diritto dell’Unione quando l’operazione ricade nel perimetro delle direttive sugli appalti.