Tribunale, Ordinanza T-729/22

Ricorso contro l’approvazione del piano strategico PAC spagnolo

Il Tribunale, con ordinanza del 17 ottobre 2024 nella causa T-729/22, ha esaminato un ricorso di annullamento proposto da una società agricola spagnola contro la decisione di esecuzione con cui la Commissione ha approvato il piano strategico della PAC 2023-2027 della Spagna. La controversia riguardava, in particolare, la clausola del piano che fissa a EUR 200000 il limite massimo del sostegno di base al reddito per la sostenibilità.

Fatti e procedimento

La ricorrente, Complejo Agrícola Las Lomas, SL, impugna la decisione C(2022) 6017 final del 31 agosto 2022, adottata ai sensi dell’articolo 118 del regolamento (UE) 2021/2115. La Commissione aveva ricevuto la proposta spagnola di piano strategico il 29 dicembre 2021, formulato osservazioni il 31 marzo 2022 e approvato la versione rivista il 31 agosto 2022.

La società chiedeva l’annullamento parziale della decisione nella parte relativa al punto 3.4 del piano, nonché la condanna alle spese. La Commissione ha sollevato eccezione di irricevibilità ai sensi dell’articolo 130 del regolamento di procedura; il Regno di Spagna ha chiesto di intervenire a sostegno della Commissione.

Eccezione di tardività del ricorso

La Commissione sosteneva che il ricorso fosse stato depositato oltre termine, assumendo come dies a quo la data di adozione della decisione o, al più tardi, la sua pubblicazione sul sito Internet della Commissione l’8 settembre 2022. Il Tribunale ricorda che, ai sensi dell’articolo 263, sesto comma, TFUE, il termine decorre dalla pubblicazione, notificazione o, in mancanza, dalla conoscenza dell’atto; la conoscenza dell’esistenza dell’atto non basta, occorrendo la conoscenza esatta del suo contenuto e della sua motivazione, purché l’interessato chieda il testo integrale entro un termine ragionevole.

Nel caso concreto, la decisione non era stata notificata né pubblicata nella Gazzetta ufficiale; il regolamento 2021/2115 non imponeva una specifica pubblicazione e non esisteva una prassi consolidata della Commissione su cui la ricorrente potesse fare affidamento. La Commissione non ha però dimostrato che la ricorrente conoscesse il contenuto della decisione prima del 12 settembre 2022. Il Tribunale conclude quindi che il ricorso non era tardivo.

Requisiti di forma del ricorso

La Commissione contestava anche il mancato rispetto dell’articolo 21 dello Statuto e dell’articolo 76, lettere d) ed e), del regolamento di procedura, sostenendo che il vero oggetto della lite fosse la misura del piano e non la decisione della Commissione. Il Tribunale osserva che, letta nel suo complesso, l’azione mirava effettivamente all’annullamento della decisione di esecuzione nella parte in cui approva la misura controversa.

Il ricorso conteneva inoltre in modo sufficientemente chiaro i quattro motivi dedotti: violazione dell’articolo 17 del regolamento 2021/2115, omessa valutazione dell’impatto della misura rispetto agli obiettivi della PAC, distorsione del mercato interno e violazione del principio di proporzionalità. L’eccezione di irricevibilità per vizi formali viene quindi respinta.

Competenza del Tribunale e natura dell’atto impugnato

La Commissione sosteneva che il vero oggetto della contestazione fosse il piano strategico spagnolo, atto nazionale non sindacabile dal giudice dell’Unione. Il Tribunale respinge questa impostazione: l’atto formalmente impugnato è una decisione di esecuzione della Commissione, quindi un atto dell’Unione rientrante nel sindacato ex articolo 263 TFUE.

Il Tribunale richiama la giurisprudenza Berlusconi e Fininvest e Oleificio Borelli, distinguendo due ipotesi: quando l’istituzione dell’Unione dispone del potere decisionale finale esclusivo, il giudice dell’Unione controlla anche eventuali vizi degli atti preparatori nazionali; quando invece l’atto nazionale vincola l’istituzione, il controllo spetta ai giudici nazionali. Applicando l’articolo 118 del regolamento 2021/2115, il Tribunale rileva che la Commissione esercita un vero potere decisionale di approvazione, verificando la conformità del piano ai requisiti del diritto UE, senza essere vincolata dal testo nazionale.

Ne consegue che la decisione di approvazione è distinta dalla proposta di piano presentata dallo Stato membro, la quale resta un atto nazionale. Tuttavia, proprio perché la decisione della Commissione verifica la compatibilità del piano con il diritto dell’Unione, il Tribunale può controllare la legittimità di tale decisione, compreso il modo in cui la Commissione ha valutato il contenuto del piano strategico.

Disciplina del regolamento (UE) 2021/2115 e ruolo degli Stati membri

Il Tribunale ricostruisce il nuovo modello della PAC introdotto dal regolamento 2021/2115: l’Unione fissa i parametri strategici di base, mentre gli Stati membri elaborano i piani strategici conformemente al proprio quadro istituzionale e giuridico, scegliendo gli interventi da attuare. Gli articoli 104, 106, 107-115 e 118 delineano la procedura di proposta, valutazione, osservazioni, revisione e approvazione del piano.

La Commissione deve valutare la proposta sotto il profilo dell’esaustività, della coerenza con i principi generali del diritto dell’Unione, con il regolamento 2021/2115 e con il regolamento 2021/2116, nonché dell’impatto sul mercato interno e sugli oneri amministrativi. Il piano acquista effetti giuridici solo dopo approvazione mediante decisione di esecuzione.

Ricevibilità: assenza di legittimazione ad agire

Pur riconoscendo la competenza del Tribunale a esaminare la decisione di approvazione, il Tribunale accoglie l’eccezione di irricevibilità perché la ricorrente non soddisfa i requisiti dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.

La decisione impugnata era destinata al Regno di Spagna, non alla ricorrente. Il Tribunale esclude innanzitutto la terza ipotesi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, poiché la decisione comporta misure nazionali di esecuzione: l’articolo 9, paragrafo 3, del regolamento 2021/2115 richiede che gli Stati membri stabiliscano il quadro giuridico nazionale e attuino i piani approvati. Il limite di EUR 200000 produce quindi effetti solo attraverso il diritto nazionale di attuazione.

Assenza di incidenza individuale

Quanto alla seconda ipotesi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, il Tribunale applica il criterio Plaumann: un soggetto non destinatario è individualmente interessato solo se è colpito per qualità o circostanze che lo distinguono in modo analogo a un destinatario. La ricorrente, pur essendo un’impresa agricola potenzialmente beneficiaria del sostegno, è toccata dalla decisione solo in quanto appartenente a una categoria generale di operatori economici.

Il Tribunale esclude che la circostanza di poter ricevere in astratto un aiuto superiore alla soglia o l’asserito diritto acquisito derivante dal precedente regime PAC 2015-2022 possano integrare una cerchia ristretta. La decisione istituisce un nuovo diritto nel quadro della PAC 2023-2027 e, al momento dell’adozione, i soggetti effettivamente colpiti non erano ancora identificabili, perché dipendenti dalle domande di sostegno e dalle misure nazionali di attuazione.

Tutela giurisdizionale effettiva

La ricorrente invocava l’articolo 47 della Carta, sostenendo che senza accesso al giudice dell’Unione la misura non sarebbe contestabile davanti ai giudici nazionali. Il Tribunale ricorda tuttavia che la tutela giurisdizionale effettiva non consente di disapplicare i requisiti di ricevibilità del Trattato. Inoltre, la presenza di misure nazionali di esecuzione implica che il sindacato possa essere esercitato anche in sede nazionale, secondo il sistema di rimedi previsto dagli Stati membri.

Decisione e conseguenze processuali

Il Tribunale accoglie l’eccezione di irricevibilità e dichiara il ricorso irricevibile, senza statuire sulla domanda di produzione di documenti. L’istanza di intervento del Regno di Spagna resta priva di oggetto. La ricorrente è condannata alle spese; il Regno di Spagna sopporta le proprie spese relative all’intervento.

Principi ricavabili

La pronuncia chiarisce che:

• una decisione della Commissione di approvazione di un piano strategico PAC è un atto dell’Unione impugnabile;
• tuttavia, un operatore economico che contesti una misura del piano deve dimostrare di essere individualmente interessato, non bastando la mera appartenenza alla categoria dei potenziali beneficiari;
• quando la misura richiede atti nazionali di attuazione, non opera la via eccezionale del ricorso diretto contro un atto regolamentare privo di misure di esecuzione;
• il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva non elimina i requisiti di legittimazione fissati dall’articolo 263 TFUE.