Sentenza n. 3839/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la determinazione comunale che, a seguito della realizzazione degli Edifici A e B e della richiesta di svincolo della garanzia fideiussoria, aveva quantificato un conguaglio complessivo del contributo di costruzione, includendo € 276.113,53 per il costo di costruzione. La ricorrente ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 16 e 17, comma 3, lettera c), del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 43, 46 e 48 della l.r. Lombardia n. 12/2005 e della deliberazione del Consiglio comunale di Milano n. 73/2007, nonché difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà e carenza dei presupposti. In particolare, ha sostenuto che il costo di costruzione della piazza realizzata nell'ambito della convenzione urbanistica e asservita gratuitamente e perpetuamente all'uso pubblico non fosse dovuto, perché la piazza costituiva opera di urbanizzazione destinata a soddisfare lo standard urbanistico generato dall'intervento e non produceva un incremento patrimoniale individuale in favore del soggetto attuatore. Secondo la società, il conguaglio dovuto avrebbe potuto riguardare soltanto l'incremento del costo di costruzione degli edifici derivante dalla variante, pari a € 89.336,95, e non anche l'importo di € 186.776,58 riferibile alla piazza. La somma richiesta è stata versata per evitare l'applicazione delle sanzioni previste dall'art. 42 del d.P.R. n. 380/2001, con contestuale domanda di restituzione.

La decisione

Il TAR ha accolto l'unica censura e ha annullato in parte qua la determinazione del 2 febbraio 2024, ritenendo non assoggettabile al costo di costruzione la piazza realizzata dal privato in attuazione della specifica previsione della convenzione urbanistica, destinata a soddisfare un incremento di standard e gravata da servitù gratuita e perpetua di uso pubblico. Ai sensi dell'art. 17, comma 3, lettera c), del d.P.R. n. 380/2001, l'esenzione riguarda anche opere di urbanizzazione eseguite da privati in attuazione di strumenti urbanistici. Nel caso concreto sussisteva il requisito oggettivo, perché la piazza era opera di interesse generale e standard urbanistico, e anche quello soggettivo, poiché il privato operava, in relazione a tale opera, come longa manus dell'amministrazione, in forza del vincolo convenzionale e della destinazione collettiva dell'opera. Il giudice ha escluso che la proprietà privata dell'area, l'utilizzo del sottosuolo per un'autorimessa privata o la funzione estetica e di valorizzazione dell'insediamento potessero giustificare l'imposizione del costo di costruzione. Le opere dovevano essere valutate separatamente: l'autorimessa era stata assentita con autonomo titolo edilizio e non incideva sulla qualificazione della piazza in superficie. La prassi comunale invocata dall'amministrazione non poteva derogare al principio di legalità e alla riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali. Il Comune è stato condannato a restituire € 186.776,58, o la diversa somma corrispondente al costo di costruzione della piazza, oltre agli interessi legali dal versamento fino all'effettivo pagamento. Il Comune è stato inoltre condannato alle spese di giudizio, liquidate in € 2.000, oltre accessori, nonché alla rifusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Disciplina il contributo di costruzione, nel cui ambito rientra il costo di costruzione oggetto della controversia.

• art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. 380/2001

  per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici

  Esclude dal contributo di costruzione le opere di urbanizzazione eseguite anche da privati quando siano previste specificamente e puntualmente da strumenti urbanistici o atti attuativi e siano destinate all'interesse generale.

• art. 42 d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale fondamento delle sanzioni che la società ha inteso evitare effettuando il pagamento richiesto.

• art. 46, comma 1-bis, l.r. Lombardia 12/2005

  nel caso in cui la realizzazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale prevista in convenzione non sia correlata alla necessità di garantire il reperimento della dotazione di cui all’articolo 9 e l’approntamento delle opere e delle infrastrutture sia aggiuntivo rispetto al fabbisogno generato dalle funzioni in previsione, è ammessa la possibilità di dedurre gli importi di dette opere o attrezzature a compensazione del contributo afferente il costo di costruzione di cui all’articolo 48

  La disposizione, pur riferendosi alle opere aggiuntive rispetto allo standard necessario, conferma secondo il TAR che le opere destinate a soddisfare lo standard ordinario non possono essere assoggettate a un ulteriore costo di costruzione.

• art. 48 l.r. Lombardia 12/2005

  Richiamato in relazione al contributo afferente al costo di costruzione.

• art. 23 Cost.

  nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

  Impone la base legislativa e la tassatività degli obblighi patrimoniali, impedendo che prassi amministrative o interpretazioni estensive introducano un ulteriore costo di costruzione non previsto dalla legge.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione al principio di legalità che vincola l'attività amministrativa.

Massime di principio

• La realizzazione da parte di un privato di un'opera di urbanizzazione prevista in modo specifico da una convenzione urbanistica e destinata a soddisfare uno standard urbanistico, quando l'opera sia asservita gratuitamente e perpetuamente all'uso pubblico, beneficia dell'esenzione dal contributo di costruzione prevista dall'art. 17, comma 3, lettera c), del d.P.R. n. 380/2001, anche se l'area resta in proprietà privata.
• Per l'esenzione dal contributo di costruzione delle opere di interesse generale realizzate da privati occorrono un requisito oggettivo, consistente nella destinazione dell'opera all'interesse generale o alla realizzazione di uno standard urbanistico, e un requisito soggettivo, consistente nell'esistenza di un vincolo giuridico che colleghi il privato all'amministrazione e consenta di considerarlo operante quale longa manus dell'ente pubblico.
• La proprietà privata dell'area e l'eventuale utilizzazione privata del sottosuolo non comportano automaticamente l'assoggettamento al costo di costruzione dell'opera realizzata in superficie per uso pubblico; le diverse opere devono essere valutate autonomamente, verificando per ciascuna la ricorrenza dei presupposti dell'obbligo contributivo.
• La funzione estetica o di valorizzazione dell'insediamento esercitata da un'opera di urbanizzazione destinata all'uso collettivo non giustifica, di per sé, l'applicazione del costo di costruzione all'opera stessa, potendo rilevare soltanto nella valutazione dell'incremento di valore dei fabbricati privati.
• In materia di contributo di costruzione, il principio di legalità e la riserva di legge per le prestazioni patrimoniali impediscono all'amministrazione di fondare l'imposizione su prassi comunali o su interpretazioni estensive delle disposizioni che individuano gli oneri dovuti.

Come è indicizzato