Sentenza n. 4850/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, inizialmente collocata al primo posto e aggiudicataria della gara per un appalto integrato di progettazione esecutiva e lavori, aveva visto l’aggiudicazione annullata e la propria esclusione disposta con provvedimento non impugnato, in ragione della ritenuta modifica sostanziale dell’offerta derivante dalla sostituzione del progettista. Successivamente, il Comune revocava l’intera procedura di gara, deducendo l’evoluzione del fenomeno erosivo, la necessità di rivalutare complessivamente l’intervento, il mutato quadro programmatorio regionale e comunale, nonché l’opportunità di inserire l’opera in un più ampio programma integrato di valorizzazione e messa in sicurezza della fascia costiera. La ricorrente impugnava la revoca deducendo, con unico motivo, la violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento e l’assenza dei presupposti per l’esercizio del potere di revoca, in particolare per difetto di un concreto interesse pubblico e per l’irragionevolezza del ripensamento dopo la complessa vicenda della gara. Venivano inoltre formulate domande risarcitorie per danno da provvedimento illegittimo, perdita di chance, danno curriculare e responsabilità precontrattuale, con richiesta dell’interesse negativo. Il Comune eccepiva l’assenza di interesse a ricorrere, essendo la società già stata esclusa, nonché l’improcedibilità per mancata impugnazione della successiva nuova gara, avente oggetto e struttura diversi.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo di poter prescindere dalle eccezioni di inammissibilità e improcedibilità perché le censure erano infondate nel merito. Quanto alla comunicazione di avvio, il Collegio ha escluso che gravasse sul Comune un simile obbligo, poiché la ricorrente, già esclusa dalla gara con provvedimento non impugnato, non vantava più un interesse concreto e qualificato alla conservazione della procedura né avrebbe potuto conseguire il bene della vita costituito dall’aggiudicazione. La revoca è stata ritenuta legittima ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990: l’Amministrazione dispone di ampia discrezionalità nel rivalutare l’opportunità della prosecuzione della gara, purché sussistano concrete ragioni di interesse pubblico, sindacabili solo in presenza di esiti abnormi, contraddittori o manifestamente irragionevoli. Nel caso concreto il provvedimento era sorretto da un’istruttoria adeguata e da una motivazione puntuale, fondata sull’evoluzione dell’erosione costiera, sul mutato quadro programmatorio e sulla necessità di superare un intervento puntuale mediante una soluzione integrata, estesa all’intero litorale, coordinata con gli interventi regionali e comunali e più efficiente nell’impiego delle risorse pubbliche. La successiva nuova procedura, configurata come accordo quadro quadriennale suddiviso in quattro lotti e inserita in un più ampio programma di rigenerazione urbana e territoriale, ha confermato la diversità qualitativa e quantitativa rispetto alla gara revocata, senza tuttavia che il TAR dovesse decidere l’eccezione di improcedibilità. È stata respinta anche la domanda risarcitoria. Il danno da provvedimento illegittimo non era risarcibile perché la ricorrente non aveva impugnato tempestivamente il provvedimento di annullamento dell’aggiudicazione e di esclusione, omettendo di utilizzare gli strumenti di tutela ordinari, ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. Inoltre, la legittimità della revoca escludeva l’illegittimità fonte di responsabilità. Quanto alla responsabilità precontrattuale, la società non aveva fornito la rigorosa prova del danno, né della perdita di chance né delle spese sostenute per partecipare alla gara. Spese di lite compensate per la complessità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  la revoca del bando di gara richiede la sussistenza di concreti motivi di interesse pubblico tali da rendere inopportuna la prosecuzione delle operazioni di gara

  La revoca della gara è espressione di un potere ampiamente discrezionale di rivalutazione dell’opportunità amministrativa; non richiede ipotesi tipiche tassativamente predeterminate, ma deve essere fondata su concrete ragioni di interesse pubblico e non può sfociare in esiti abnormi, contraddittori o manifestamente irragionevoli.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  vanno esclusi i danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti

  Chi non impugna tempestivamente l’atto che ha leso il bene della vita non può successivamente ottenere il risarcimento dei danni evitabili mediante l’ordinaria tutela impugnatoria.

• artt. 63, comma 1, e 64, commi 1 e 3, c.p.a.

  resta fermo l’onere di allegazione e prova da parte del danneggiato

  Nell’azione risarcitoria il principio dispositivo opera pienamente: il danneggiato deve allegare e provare il pregiudizio, senza beneficiare del metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.

• art. 59, comma 3, d.lgs. 36/2023

  La nuova procedura è stata strutturata come accordo quadro, strumento ritenuto coerente con la pluralità e l’interdipendenza degli interventi di più ampia riqualificazione territoriale.

• art. 120, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Il valore stimato degli interventi della nuova procedura è stato incrementato del 20%, secondo quanto indicato nella determinazione di indizione.

• art. 40 l.r. Campania n. 5/2021

  È richiamato quale base normativa del trasferimento al Comune della gestione di aree demaniali precedentemente affidate alla Regione, funzionale alla pianificazione organica degli interventi.

Massime di principio

• La stazione appaltante può revocare una procedura di gara, anche dopo l’aggiudicazione, quando una concreta e adeguatamente istruita rivalutazione dell’interesse pubblico evidenzi l’inopportunità della prosecuzione, in particolare per il mutamento delle condizioni tecniche, economiche o programmatorie e per la necessità di sostituire un intervento puntuale con una soluzione più ampia e integrata.
• Il sindacato giurisdizionale sulla revoca della gara resta circoscritto alla verifica di manifesta irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, sproporzione o abnormità della scelta amministrativa; il giudice non può sostituire la propria valutazione di convenienza a quella della stazione appaltante.
• L’operatore economico già escluso dalla gara con provvedimento non impugnato non dispone di un interesse concreto e qualificato alla conservazione della procedura e non può pretendere la comunicazione di avvio del procedimento di revoca per mantenere in vita una gara nella quale non può più conseguire l’aggiudicazione.
• Ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a., l’operatore che non impugna tempestivamente il provvedimento di esclusione o di annullamento dell’aggiudicazione non può ottenere il risarcimento dei danni che avrebbe potuto evitare mediante l’ordinaria tutela impugnatoria.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione richiede comunque la rigorosa allegazione e prova del pregiudizio patrimoniale, compresi perdita di chance e spese di partecipazione alla gara; il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento non opera nell’azione risarcitoria.

Come è indicizzato