Sentenza n. 2853/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta per l'affidamento triennale dei servizi di manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti termoidraulici e di condizionamento presso immobili comunali. L'impresa ricorrente, seconda classificata con 88,297 punti, ha impugnato l'aggiudicazione all'impresa prima classificata, che aveva ottenuto 100 punti. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 41, comma 13, 108, comma 9, 110 e 102, comma 2, del d.lgs. 36/2023, nonché difetto di istruttoria, difetto di motivazione e manifesta illogicità, sostenendo che i costi della manodopera dichiarati dall'aggiudicataria, pari a euro 228.000, coincidevano con quelli stimati dalla stazione appaltante e non comprendevano adeguatamente i costi delle numerose migliorie offerte. La ricorrente ha stimato in almeno euro 90.000 il costo aggiuntivo della manodopera per tali prestazioni e ha sostenuto che l'amministrazione avrebbe dovuto attivare una verifica di anomalia effettiva e in contraddittorio. Con il secondo motivo ha contestato le valutazioni dell'offerta tecnica relative a numerosi criteri premiali, deducendo che alcune migliorie fossero già comprese nelle prestazioni obbligatorie, non pertinenti ai criteri, prive di adeguato sviluppo, quantitativamente inferiori a quelle offerte dalla ricorrente o valutate due volte. La Provincia ha inoltre eccepito la mancata notifica del ricorso al Comune di Cantù, ritenuto litisconsorte necessario.

La decisione

Il TAR ha ritenuto correttamente instaurato il contraddittorio con la sola Provincia di Como, quale centrale di committenza e stazione appaltante cui sono formalmente imputati gli atti di gara. Il Comune di Cantù è stato qualificato come mero beneficiario della procedura; il verbale del RUP comunale ha natura endoprocedimentale e confluisce nell'aggiudicazione adottata dalla Provincia. In ogni caso, il Comune è stato successivamente notificato spontaneamente. Il secondo motivo, esaminato prioritariamente, è stato respinto. Il Collegio ha ribadito che le valutazioni dell'offerta tecnica e i punteggi espressi dalla commissione sono sindacabili soltanto ab externo, in presenza di errori macroscopici, manifesta illogicità, irragionevolezza o grave travisamento. Applicando tale criterio, ha ritenuto valutabili le proposte di presenza quotidiana, sistema informativo e gestione della reperibilità; i multimetri offerti erano pertinenti al monitoraggio dei consumi; i criteri relativi alla pulizia, manutenzione, telegestione ed efficientamento consentivano di valorizzare migliorie qualitative e non soltanto incrementi quantitativi o temporali; il richiamo ad altro capitolo della relazione tecnica era sufficiente a integrare l'offerta; non è stata dimostrata una duplicazione di punteggio; e le eventuali riduzioni dei punteggi non avrebbero comunque consentito alla ricorrente di conseguire il primo posto. Il primo motivo è stato invece accolto. La stazione appaltante aveva dichiarato congrua l'offerta sulla sola base della coincidenza tra i costi della manodopera dichiarati e quelli stimati negli atti di gara e della generica presenza di un utile d'impresa, senza considerare che l'offerta comprendeva anche migliorie suscettibili di richiedere ulteriore lavoro. In giudizio è emerso che l'aggiudicataria aveva stimato euro 37.883,59 di manodopera per le migliorie, pari a circa il 17% dei costi complessivi dichiarati, includendo una parte di tali costi nell'importo relativo ai servizi a canone. Tale circostanza imponeva una verifica effettiva della copertura dei costi, del rispetto dei minimi salariali e della sostenibilità complessiva dell'offerta, mediante attivazione del procedimento di verifica dell'anomalia in contraddittorio. È stato quindi annullato il verbale del RUP del 14 novembre 2025 ed è stato ordinato alla stazione appaltante di rinnovare la verifica di anomalia e la valutazione di congruità dei costi della manodopera. Il TAR non ha annullato l'aggiudicazione, né ha disposto l'inefficacia del contratto o il subentro, perché tali statuizioni presuppongono l'esito del rinnovato procedimento e non possono anticipare l'esercizio della discrezionalità tecnica dell'amministrazione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  La procedura è stata indetta quale procedura aperta.

• art. 41 d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  La stazione appaltante deve individuare i costi della manodopera e verificare la loro effettiva copertura; la corrispondenza con la stima di gara non dimostra la congruità quando l'offerta comprende migliorie che richiedono ulteriore lavoro.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro.

  I costi dichiarati devono consentire la verifica della sostenibilità effettiva dell'offerta, comprese le prestazioni migliorative offerte.

• art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa.

  Quando le migliorie comportano impiego aggiuntivo di manodopera e i relativi costi non sono adeguatamente giustificati, la stazione appaltante deve svolgere una verifica effettiva e in contraddittorio dell'anomalia e della sostenibilità dell'offerta.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; pertanto, prima dell'esito della rinnovata verifica di anomalia, non può annullare l'aggiudicazione con effetti conformativi ulteriori né disporre il subentro.

• art. 49 c.p.a.

  Non era necessaria l'integrazione del contraddittorio nei confronti del Comune beneficiario, poiché gli atti lesivi erano formalmente imputabili alla centrale di committenza; in ogni caso, il Comune è stato successivamente notificato.

• art. 102 c.p.c.

  La posizione del Comune beneficiario non integra, nel caso concreto, un litisconsorzio necessario, non essendo l'amministrazione autrice dell'atto direttamente lesivo né controinteressata in senso proprio.

Massime di principio

• Nelle gare gestite da una centrale di committenza, gli atti della procedura sono formalmente imputabili alla centrale, che è il contraddittore necessario nel giudizio di impugnazione; gli enti aderenti beneficiari della gara non devono essere evocati in giudizio come litisconsorti necessari se non hanno adottato l'atto direttamente lesivo e non sono controinteressati in senso proprio.
• La corrispondenza tra i costi della manodopera indicati dall'aggiudicatario e quelli stimati dalla stazione appaltante dimostra, al più, la congruità delle prestazioni ordinarie previste dal capitolato, ma non anche quella delle migliorie offerte in gara che comportino ulteriore impiego di manodopera.
• Quando le migliorie tecniche valutate ai fini dell'aggiudicazione comportano costi aggiuntivi di manodopera, la stazione appaltante deve verificarne la copertura, il rispetto dei minimi salariali e la sostenibilità complessiva dell'offerta; se tali costi non sono adeguatamente giustificati, deve essere attivata una verifica di anomalia in contraddittorio.
• L'operatore economico può dimostrare che le migliorie sono realizzabili mediante una più efficiente organizzazione aziendale senza incremento diretto dei costi, ma tale modalità deve essere compatibile con le prestazioni offerte e adeguatamente illustrata, affinché la stazione appaltante possa verificarne concretamente la congruità.
• Il giudice amministrativo non può annullare direttamente l'aggiudicazione o disporre l'inefficacia del contratto e il subentro quando la verifica di anomalia non sia stata validamente svolta: deve rimettere gli atti alla stazione appaltante per la rinnovazione del subprocedimento, senza anticipare l'esito di poteri amministrativi non ancora esercitati.
• Il sindacato sulle valutazioni dell'offerta tecnica è esterno e può condurre all'annullamento soltanto in presenza di errori macroscopici, travisamento dei fatti, manifesta illogicità o irragionevolezza; la maggiore quantità numerica di una miglioria non impone di per sé un punteggio superiore, dovendosi considerare la qualità e l'effettiva rispondenza al fabbisogno specifico della stazione appaltante.

Come è indicizzato