Direttiva 2011/85

Requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri

La direttiva 2011/85/UE stabilisce requisiti minimi e comuni per i quadri di bilancio nazionali, nel contesto del rafforzamento della sorveglianza di bilancio dell’Unione e dell’osservanza degli obblighi del TFUE in materia di disavanzi eccessivi. La finalità è accrescere la qualità, la trasparenza e l’affidabilità della programmazione di bilancio, valorizzando al contempo la titolarità nazionale delle regole fiscali.

Obiettivi e contesto sistematico

La direttiva nasce dall’esigenza, evidenziata dai considerando, di trarre insegnamento dalle esperienze del primo decennio dell’UEM e di reagire ai recenti sviluppi economici che hanno mostrato la necessità di regole e procedure più uniformi. Il legislatore europeo sottolinea il nesso tra contabilità pubblica affidabile, dati statistici di qualità, previsioni realistiche e disciplina di bilancio, nonché l’importanza della trasparenza e del controllo indipendente.

Oggetto e definizioni

L’articolo 1 chiarisce che la direttiva disciplina le caratteristiche dei quadri di bilancio degli Stati membri per assicurare il rispetto dell’obbligo, derivante dal TFUE, di evitare disavanzi pubblici eccessivi.

L’articolo 2 rinvia alle definizioni di «pubblico», «disavanzo» e «investimento» contenute nel protocollo n. 12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi e alla nozione di sottosettori dell’amministrazione pubblica del SEC 95. Introduce inoltre una definizione ampia di «quadro di bilancio», che comprende:

• sistemi di contabilità di bilancio e segnalazione statistica;
• regole e procedure per la preparazione delle previsioni;
• regole di bilancio numeriche specifiche per paese;
• procedure di bilancio;
• quadri di bilancio a medio termine;
• dispositivi di monitoraggio e analisi indipendenti;
• meccanismi di coordinamento tra i sottosettori dell’amministrazione pubblica.

Contabilità pubblica, controllo interno e pubblicazione dei dati

L’articolo 3 impone agli Stati membri di dotarsi di sistemi di contabilità pubblica completi e uniformi per tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica, idonei a produrre dati fondati sul principio di competenza e coerenti con il SEC 95. Tali sistemi devono essere sottoposti a controllo interno e a audit indipendente.

Sul piano della trasparenza, gli Stati membri devono rendere pubblici tempestivamente e regolarmente i dati di bilancio di tutti i sottosettori. In particolare:

• i dati di contabilità di cassa, o equivalenti, devono essere pubblicati mensilmente per amministrazione centrale, amministrazioni di Stati federati ed enti di previdenza e assistenza sociale, entro la fine del mese successivo;
• per le amministrazioni locali, la pubblicazione deve avvenire trimestralmente, entro la fine del trimestre successivo;
• deve essere pubblicata una tabella di riconciliazione dettagliata tra i dati di cassa (o equivalenti) e i dati SEC 95.

Previsioni macroeconomiche e di bilancio

L’articolo 4 richiede che la programmazione di bilancio si basi su previsioni macroeconomiche e di bilancio realistiche e aggiornate. La programmazione deve fondarsi sullo scenario macrofiscale più probabile o, in alternativa, su uno scenario più prudente.

Le previsioni devono essere confrontate con quelle più recenti della Commissione e, se del caso, con quelle di altri organismi indipendenti. Le differenze significative rispetto allo scenario della Commissione vanno descritte e motivate, soprattutto se le ipotesi esterne divergono sensibilmente.

La direttiva richiede inoltre che:

• lo Stato membro specifichi l’istituzione incaricata di elaborare le previsioni;
• siano pubblicate le previsioni ufficiali, con metodologie, ipotesi e parametri;
• si svolga almeno una volta l’anno un dialogo tecnico con la Commissione;
• le previsioni siano sottoposte a valutazione periodica, imparziale e completa, inclusa la valutazione ex post;
• i risultati della valutazione siano pubblicati e utilizzati per le previsioni future;
• se emerge un errore significativo che incide sulle previsioni macroeconomiche per almeno quattro anni consecutivi, lo Stato adotti le misure necessarie e le renda pubbliche.

La Commissione, a sua volta, deve pubblicare metodologie, ipotesi e parametri delle proprie previsioni e fornire previsioni sulle spese dell’Unione basate sul quadro finanziario pluriennale. È inoltre prevista la pubblicazione trimestrale da parte di Eurostat dei livelli di debito e deficit degli Stati membri.

Regole di bilancio numeriche

Gli articoli 5, 6 e 7 impongono a ciascuno Stato membro di dotarsi di regole di bilancio numeriche specifiche, efficaci nel promuovere il rispetto degli obblighi del TFUE in materia di politica di bilancio, in una prospettiva pluriennale per l’intera amministrazione pubblica.

Le regole devono favorire:

• il rispetto dei valori di riferimento relativi a disavanzo e debito;
• l’adozione di un orizzonte di programmazione pluriennale coerente con l’obiettivo di bilancio a medio termine.

Le regole devono specificare:

• la definizione degli obiettivi e l’ambito di applicazione;
• il controllo effettivo e tempestivo dell’osservanza, basato su analisi affidabile e indipendente, svolta da organismi indipendenti o dotati di autonomia funzionale;
• le conseguenze della mancata osservanza.

Se sono previste clausole di salvaguardia, esse devono riferirsi a circostanze specifiche e limitate e prevedere procedure rigorose per la sospensione temporanea della regola.

L’articolo 7 dispone che la legislazione di bilancio annuale rifletta il quadro derivante dalle regole numeriche vigenti. L’articolo 8 esclude il Regno Unito dall’applicazione degli articoli 5-7.

Quadri di bilancio a medio termine

L’articolo 9 introduce l’obbligo di istituire un quadro di bilancio a medio termine credibile ed efficace, con orizzonte minimo di tre anni. Questo quadro deve consentire una programmazione finanziaria pluriennale e includere:

• obiettivi pluriennali globali e trasparenti in termini di disavanzo, debito e altri indicatori sintetici di bilancio;
• proiezioni delle principali voci di spesa e di entrata, basate sull’ipotesi di politiche invariate;
• descrizione delle politiche previste a medio termine e del percorso di aggiustamento verso gli obiettivi;
• valutazione dell’impatto delle politiche sulla sostenibilità di lungo periodo delle finanze pubbliche.

Le proiezioni devono essere basate su previsioni realistiche, conformemente al capo III.

L’articolo 10 stabilisce che il bilancio annuale debba essere conforme al quadro di medio termine e che le proiezioni e le priorità di quest’ultimo costituiscano la base del bilancio annuale; ogni scostamento deve essere spiegato. L’articolo 11 consente al nuovo governo di aggiornare il quadro per riflettere nuove priorità politiche, ma impone di indicare le differenze rispetto al quadro precedente.

Trasparenza delle finanze pubbliche e copertura di tutti i sottosettori

L’articolo 12 richiede che tutte le misure adottate per conformarsi ai capi II, III e IV siano coerenti e riguardino tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica, con uniformità delle norme e integrità dei sistemi di raccolta ed elaborazione dei dati.

L’articolo 13 impone meccanismi appropriati di coordinamento tra i sottosettori per garantire una copertura completa e uniforme nella programmazione di bilancio, nelle regole numeriche e nelle previsioni, oltre alla chiara definizione delle competenze di bilancio delle autorità pubbliche.

L’articolo 14 prevede ulteriori obblighi di trasparenza:

• identificazione e presentazione di organismi e fondi dell’amministrazione pubblica non inclusi nei bilanci ordinari, con indicazione dell’incidenza complessiva su saldi e debito;
• pubblicazione dell’impatto sul gettito delle spese fiscalmente detraibili;
• pubblicazione di informazioni sulle passività potenziali rilevanti, comprese garanzie pubbliche, crediti deteriorati e passività delle imprese pubbliche, con indicazione dell’entità;
• pubblicazione delle partecipazioni dell’amministrazione pubblica al capitale di imprese private e pubbliche di importo economicamente significativo.

Recepimento, obblighi formali e monitoraggio

L’articolo 15 stabilisce che gli Stati membri devono recepire la direttiva entro il 31 dicembre 2013 e comunicarne immediatamente il testo alla Commissione. Le misure nazionali devono contenere un riferimento alla direttiva o essere corredate da tale riferimento al momento della pubblicazione ufficiale. La Commissione doveva inoltre presentare una relazione provvisoria sui progressi attuativi entro il 14 dicembre 2012.

L’articolo 16 prevede una relazione della Commissione sull’adeguatezza della direttiva entro il 14 dicembre 2018, con valutazione in particolare dei requisiti statistici, dell’efficacia delle regole numeriche e del livello di trasparenza delle finanze pubbliche; entro il 31 dicembre 2012 la Commissione doveva anche valutare l’adeguatezza dei principi contabili internazionali applicabili al settore pubblico.

L’articolo 17 fissa l’entrata in vigore al ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea; l’articolo 18 indica gli Stati membri quali destinatari della direttiva.