Direttiva 2005/85

Direttiva 2005/85/CE sulle procedure di asilo

La direttiva si colloca nel quadro della costruzione del sistema europeo comune di asilo e dà attuazione, sul piano procedurale, al principio di non refoulement e alla centralità della Convenzione di Ginevra. Essa stabilisce standard minimi vincolanti per gli Stati membri quanto al risultato da raggiungere, ma lascia ampi margini nazionali sulla forma delle procedure, sulle autorità coinvolte e su talune opzioni acceleratorie o derogatorie.

Obiettivi e principi generali

L’obiettivo dichiarato è fissare norme minime per le procedure di riconoscimento e revoca dello status di rifugiato. I considerando sottolineano che l’armonizzazione procedurale deve favorire procedure eque ed efficaci, ridurre i movimenti secondari dei richiedenti tra Stati membri e garantire che le decisioni siano adottate sulla base dei fatti da autorità competenti e formate in materia di asilo e diritto dei rifugiati.

La direttiva riconosce espressamente la possibilità per gli Stati membri di introdurre o mantenere disposizioni più favorevoli, purché compatibili con l’atto unionale. Viene inoltre ribadito che restano fermi i diritti fondamentali, gli obblighi internazionali, le responsabilità degli Stati per l’ordine pubblico e la sicurezza interna e l’esclusione delle procedure regolate dal regolamento Dublino (all’epoca regolamento (CE) n. 343/2003).

Ambito di applicazione

L’articolo 3 si applica a tutte le domande di asilo presentate nel territorio degli Stati membri, incluse frontiere e zone di transito, e alle procedure di revoca dello status di rifugiato. Restano fuori le domande di asilo diplomatico o territoriale presentate presso le rappresentanze degli Stati membri.

Se uno Stato membro utilizza procedimenti che esaminano sia domande ai sensi della Convenzione di Ginevra sia domande di altra protezione internazionale, la direttiva si applica all’intero procedimento. Gli Stati membri possono anche estenderla a tutte le forme di protezione internazionale.

Definizioni rilevanti

L’articolo 2 fornisce le definizioni operative dell’intero testo: domanda di asilo, richiedente, decisione definitiva, autorità accertante, rifugiato, status di rifugiato, minore non accompagnato, rappresentante, revoca dello status e nozione di rimanere nello Stato membro. Per i professionisti, è particolarmente importante la nozione di “decisione definitiva”, che rileva per la chiusura della fase amministrativa e per l’accesso ai rimedi.

Autorità competenti e formazione

L’articolo 4 impone agli Stati membri di designare un’autorità competente per l’esame adeguato delle domande, con specifico richiamo agli articoli 8, paragrafo 2, e 9. In alcune ipotesi possono essere designate altre autorità per i casi di trasferimento verso altro Stato, sicurezza nazionale, esame preliminare delle domande reiterate, procedure di frontiera e applicazione del concetto di paese terzo sicuro.

Quando esistono tali autorità, il relativo personale deve possedere conoscenze adeguate o ricevere la formazione necessaria. Ciò evidenzia un obbligo di risultato in capo allo Stato, lasciando però libertà organizzativa sull’assetto istituzionale interno.

Accesso alla procedura e permanenza nello Stato membro

L’articolo 6 consente agli Stati membri di richiedere che la domanda sia presentata personalmente e/o in un luogo designato, ma garantisce il diritto di ogni adulto capace di agire di presentare domanda per sé. Sono inoltre ammesse domande presentate da un richiedente per conto delle persone a carico, con necessità di consenso degli adulti a carico e possibilità per questi ultimi di presentare domanda autonoma.

L’articolo 7 riconosce al richiedente il diritto di rimanere nello Stato membro ai soli fini della procedura fino alla decisione di primo grado. Tale diritto non equivale a un titolo di soggiorno. Le deroghe sono limitate ai casi di domande reiterate non ulteriormente trattate e alle ipotesi di consegna o estradizione verso altri Stati membri, paesi terzi o giurisdizioni penali internazionali.

Esame della domanda e contenuto delle decisioni

L’articolo 8 richiede che le domande non siano respinte per il solo fatto di non essere state presentate tempestivamente. Le decisioni devono essere adottate previo congruo esame, individuale, obiettivo e imparziale, sulla base di informazioni aggiornate e provenienti da più fonti, tra cui l’UNHCR. Il personale incaricato deve conoscere i criteri applicabili in materia di asilo e diritto dei rifugiati.

L’articolo 9 prescrive che le decisioni siano comunicate per iscritto e che i rigetti siano motivati in fatto e in diritto, con indicazione dei mezzi di impugnazione. Sono previste eccezioni quando al richiedente sia già riconosciuto uno status equivalente allo status di rifugiato; in tal caso, le motivazioni del mancato riconoscimento devono restare nel fascicolo, accessibile su richiesta.

Garanzie procedurali essenziali

L’articolo 10 enuncia le garanzie minime: informazione in lingua ragionevolmente comprensibile, assistenza di interprete quando necessaria, possibilità di comunicare con l’UNHCR o con organismi che operano per suo conto, notifica della decisione e informazione sull’esito e sui mezzi di impugnazione quando il richiedente non sia assistito da un legale e non vi sia gratuito patrocinio.

Per i procedimenti di revoca, il paragrafo 2 assicura garanzie equivalenti almeno per l’interpretariato, il contatto con UNHCR e la comunicazione della decisione.

Obblighi del richiedente e colloquio personale

L’articolo 11 consente di imporre al richiedente obblighi di cooperazione necessari all’esame della domanda, tra cui presentarsi alle autorità, produrre documenti, comunicare il domicilio, consentire perquisizioni, essere fotografato e, previo avviso, accettare la registrazione delle dichiarazioni orali.

Gli articoli 12, 13 e 14 disciplinano il colloquio personale: esso deve essere offerto prima della decisione, salvo eccezioni tassative; può essere omesso in alcuni casi di decisione positiva, di precedente incontro preparatorio o di domanda manifestamente infondata in specifiche ipotesi; può essere escluso se non ragionevolmente fattibile. Il colloquio deve svolgersi in condizioni di riservatezza e con adeguata competenza dell’intervistatore e dell’interprete. Di ogni colloquio deve essere redatto un verbale contenente almeno le informazioni principali; il richiedente deve potervi accedere tempestivamente e può essere richiesto di approvarne il contenuto.

Assistenza e rappresentanza legali

L’articolo 15 garantisce al richiedente la possibilità di consultare effettivamente, a proprie spese, un avvocato o altro consulente legale. Dopo una decisione negativa, gli Stati membri devono prevedere, su richiesta, assistenza e/o rappresentanza gratuite, ma possono limitarne l’ambito a determinate fasi, a chi non ha mezzi, a professionisti designati o ai casi con probabilità di successo. Eventuali limiti monetari o temporali sono ammessi solo se non arbitrari.

L’articolo 16 precisa che il legale deve poter accedere alle informazioni pertinenti del fascicolo, salvo eccezioni legate a sicurezza nazionale, sicurezza delle persone o delle organizzazioni informatrici, interessi investigativi o relazioni internazionali. Deve inoltre poter accedere alle aree chiuse per consultare il richiedente, salvo limitazioni oggettivamente necessarie. Gli Stati membri possono disciplinare la presenza del legale ai colloqui e la partecipazione del richiedente anche se assistito.

Garanzie per i minori non accompagnati

L’articolo 17 prevede che il minore non accompagnato sia assistito e/o rappresentato il prima possibile da un rappresentante. Il rappresentante deve poter spiegare al minore il significato del colloquio e, se opportuno, come prepararsi; può partecipare al colloquio e formulare domande o osservazioni. La nomina può essere omessa in casi specifici, tra cui prossima maggiore età, disponibilità gratuita di un avvocato o matrimonio; per i minori di almeno 16 anni gli Stati membri potevano mantenere la disciplina vigente al 1° dicembre 2005.

Il colloquio e la decisione devono essere affidati a personale competente sui bisogni dei minori. Sono possibili visite mediche per l’accertamento dell’età, ma il minore deve essere informato in anticipo, deve prestare consenso e il rifiuto non può fondare da solo il rigetto. L’interesse superiore del minore è criterio fondamentale.

Arresto, ritiro della domanda e non presentazione

L’articolo 18 vieta di trattenere in arresto una persona per il solo fatto di essere richiedente asilo, pur consentendo un controllo giurisdizionale rapido ove la detenzione si verifichi. Gli articoli 19 e 20 disciplinano il ritiro esplicito e quello implicito: in entrambi i casi l’autorità può sospendere l’esame o respingere la domanda. Se il richiedente si ripresenta, ha diritto a chiedere la riapertura del caso, salvo che la domanda sia trattata come reiterata; in ogni caso deve essere rispettato il non refoulement.

Ruolo dell’UNHCR e tutela riservatezza

L’articolo 21 assicura all’UNHCR accesso ai richiedenti, anche trattenuti o nelle zone di transito, accesso alle informazioni individuali previo consenso e possibilità di presentare pareri in ogni fase della procedura. Tali prerogative si estendono anche alle organizzazioni che operano per conto dell’UNHCR in base ad accordo con lo Stato membro.

L’articolo 22 impone cautele nella raccolta di informazioni su casi individuali, vietando di rivelare direttamente ai persecutori l’esistenza della domanda o di acquisire informazioni in modo tale da esporre il richiedente o i familiari a rischi per la vita, l’incolumità o la libertà.

Procedure di primo grado, esame prioritario e accelerato

L’articolo 23 richiede che l’esame sia svolto quanto prima possibile, senza sacrificare accuratezza e completezza. Se la decisione non interviene entro sei mesi, il richiedente deve essere informato del ritardo o, su sua richiesta, del termine previsto, senza che ciò comporti un obbligo giuridico dello Stato di decidere entro tale termine.

Gli Stati membri possono dare priorità o accelerare il procedimento in una serie di casi tipizzati: domanda poco pertinente, evidente insussistenza della qualifica, provenienza da paese di origine sicuro, presenza di paese terzo sicuro, uso di falsi documenti o informazioni, reiterazione, presentazione tardiva senza giustificazione, rischio per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico, rifiuto del rilievo dattiloscopico e altre ipotesi elencate dal paragrafo 4.

Domande irricevibili, paese di primo asilo e paese terzo sicuro

L’articolo 25 consente di non esaminare il merito in presenza di specifiche cause di irricevibilità, come il riconoscimento in altro Stato membro, la protezione già ottenuta in un paese di primo asilo, l’esistenza di un paese terzo sicuro, il possesso di uno status equivalente, la riproposizione di una domanda identica dopo decisione definitiva o alcune ipotesi legate alle persone a carico.

L’articolo 26 definisce il paese di primo asilo come il paese in cui il richiedente è stato riconosciuto rifugiato o gode di protezione sufficiente, incluso il non refoulement, purché sia riammesso.

L’articolo 27 consente di applicare il concetto di paese terzo sicuro solo se sono rispettati criteri sostanziali: assenza di minacce alla vita o libertà per motivi convenzionali, rispetto del non refoulement, divieto di tortura o trattamenti inumani o degradanti e possibilità di chiedere e ottenere protezione rifugiata. Gli Stati membri devono inoltre prevedere un legame ragionevole con il paese terzo, regole per la designazione o l’applicazione caso per caso e un rimedio per contestare il carattere sicuro del paese. Se il paese terzo non ammette il richiedente, occorre procedere secondo le garanzie ordinarie del capo II.

Paesi di origine sicuri

Gli articoli 29, 30 e 31 disciplinano il concetto di paese di origine sicuro. Il Consiglio adotta un elenco comune minimo dei paesi considerati sicuri, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo; può aggiungere o depennare paesi, con meccanismi di sospensione provvisoria quando si propone la cancellazione di un paese.

Gli Stati membri possono mantenere o introdurre designazioni nazionali di paesi di origine sicuri, anche limitate a una parte del territorio o a un gruppo di persone, purché si rispettino le condizioni dell’allegato II. La valutazione deve basarsi su status giuridico, applicazione della legge e situazione politica generale, oltre che su fonti plurime, tra cui UNHCR, Consiglio d’Europa e altre organizzazioni internazionali. Se un paese è designato sicuro, la domanda può essere trattata come infondata salvo che il richiedente adduca seri motivi specifici contrari.

Domande reiterate e mancata presentazione

L’articolo 32 consente un esame preliminare delle domande reiterate per verificare l’emersione di elementi nuovi rilevanti. Se gli elementi nuovi aumentano significativamente la probabilità di riconoscimento, la domanda deve essere riesaminata secondo le regole ordinarie del capo II. L’articolo 34 consente di disciplinare il filtro preliminare, ma senza comprimere in modo sostanziale l’accesso alla nuova procedura.

L’articolo 33 estende tale meccanismo alle domande successive presentate da chi, per dolo o grave negligenza, non si sia recato in un centro di accoglienza o non si sia presentato alle autorità alla data fissata.

Procedure di frontiera

L’articolo 35 consente procedure speciali alla frontiera o nelle zone di transito, con garanzie minime su permanenza, informazione, interprete, colloquio, assistenza legale e rappresentanza per i minori non accompagnati. Se l’ingresso è rifiutato, la decisione deve essere motivata in fatto e in diritto. La decisione deve intervenire entro un termine ragionevole; se dopo quattro settimane non è stata adottata, il richiedente va ammesso nel territorio per l’esame ordinario.

Paesi terzi europei sicuri

L’articolo 36 permette di non esaminare o non esaminare compiutamente la domanda se il richiedente entra o tenta di entrare da un paese terzo sicuro designato dal Consiglio. Il paese deve aver ratificato e rispettare la Convenzione di Ginevra senza limitazioni geografiche, disporre di una procedura di asilo, aver ratificato la CEDU e essere stato designato dal Consiglio. Gli Stati membri devono comunque prevedere eccezioni umanitarie, politiche o di diritto internazionale e assicurare una procedura conforme al capo II se il paese terzo non riammette il richiedente.

Revoca dello status di rifugiato

Gli articoli 37 e 38 disciplinano la revoca. Il procedimento può iniziare quando emergano elementi nuovi che facciano dubitare del mantenimento dello status. Il soggetto interessato deve essere informato per iscritto, potersi esprimere in colloquio personale o per iscritto e beneficiare di una valutazione basata su informazioni aggiornate, incluse quelle dell’UNHCR. La decisione di revoca deve essere scritta, motivata e notificata con l’indicazione dei mezzi di impugnazione. Restano applicabili le garanzie su assistenza legale, accesso del legale alla pratica e ruolo dell’UNHCR. È ammessa, in deroga, la cessazione automatica per legge in casi di cessazione dello status ai sensi della direttiva 2004/83/CE o di rinuncia espressa.

Mezzo di impugnazione effettivo

L’articolo 39 costituisce una disposizione centrale per la tutela giurisdizionale: il richiedente deve disporre di un mezzo di impugnazione efficace dinanzi a un giudice contro le decisioni sul merito, le irricevibilità, i provvedimenti di frontiera, il mancato esame per paese terzo sicuro, il rifiuto di riaprire domande sospese, il mancato ulteriore esame delle domande reiterate, i dinieghi di ingresso nelle procedure di frontiera e le decisioni di revoca dello status.

Gli Stati membri devono definire termini e regole di esercizio del rimedio e, se del caso, l’effetto sospensivo o strumenti cautelari, nel rispetto degli obblighi internazionali. È prevista anche la possibilità di disciplinare i casi di ritiro implicito del ricorso.

Recepimento, applicazione temporale e controlli

L’articolo 43 fissa il termine di recepimento al 1° dicembre 2007; per l’articolo 15, relativo all’assistenza e rappresentanza legali, il termine è prorogato al 1° dicembre 2008. Gli Stati membri devono informare la Commissione delle misure di recepimento e fornire il testo delle disposizioni nazionali adottate.

L’articolo 44 stabilisce che le nuove disposizioni si applicano alle domande di asilo presentate dopo il 1° dicembre 2007 e alle procedure di revoca avviate dopo quella data. L’articolo 42 impone relazioni periodiche della Commissione, la prima entro il 1° dicembre 2009 e poi almeno ogni due anni.