Sentenza n. 7112/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il proprietario aveva impugnato l’ingiunzione di demolizione di opere realizzate senza titolo edilizio e autorizzazione paesaggistica: un corridoio, una scala e un secondo livello con due ambienti, due bagni e aperture verso l’esterno, oltre ad ampliamenti al piano terra e alla parziale cementazione del viale. In appello ha dedotto: (I) che le opere sarebbero state realizzate in parziale difformità dai titoli, con conseguente applicabilità della sanzione pecuniaria ex art. 34 d.P.R. 380/2001; (II) che gli interventi interni sarebbero rientrati nella manutenzione straordinaria e che il secondo livello sarebbe stato un soppalco a uso deposito, senza alterazione della sagoma o dell’aspetto esteriore; (III) che la cementazione del viale sarebbe stata attività edilizia libera e paesaggisticamente esente e che il TAR non avrebbe esaminato le relative censure; (IV) che l’ordinanza sarebbe stata generica e carente di istruttoria quanto agli ulteriori ampliamenti al piano terra, con omessa pronuncia del TAR; (V) che sarebbero state violate le garanzie partecipative per mancata concessione della proroga richiesta per presentare osservazioni. L’appellante ha inoltre denunciato omessa motivazione, violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ed eccesso di potere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR Campania, sezione staccata di Salerno, n. 55/2024. I motivi I-IV, esaminati congiuntamente, sono infondati: le opere, valutate unitariamente e non in modo atomistico, hanno radicalmente trasformato l’organismo edilizio e prodotto un nuovo piano abitabile, con incremento di circa 43 mq di superficie e 110,60 mc di volume. La presenza di due bagni e di aperture verso l’esterno, ancorché tamponate, smentisce la tesi del mero soppalco non abitabile; gli interventi non sono qualificabili come semplici difformità dai titoli né come opere interne esenti, e la creazione di un ulteriore vano abitabile costituisce nuova costruzione, soggetta a titolo edilizio e autorizzazione paesaggistica, essendo l’immobile in area vincolata. Anche la cementazione del viale, considerata insieme agli interventi funzionalmente collegati, ha modificato stabilmente i luoghi ed era soggetta ai titoli necessari. Non ricorrono quindi i presupposti per sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria. La doglianza di genericità relativa agli ampliamenti del punto 2 è stata proposta soltanto con memoria difensiva in primo grado, non con il ricorso introduttivo, ed è perciò inammissibile ai sensi dell’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.; in ogni caso, l’ordinanza, richiamando la relazione di sopralluogo e il raffronto tra titoli e stato dei luoghi, espone l’accertamento e quantifica gli incrementi, non contestati né smentiti. Il quinto motivo è infondato: l’avvio del procedimento, notificato il 5 giugno 2018 con verbale e dossier fotografico, aveva consentito un termine congruo per presentare osservazioni, che non risultano depositate neppure oltre i dieci giorni assegnati. Inoltre, trattandosi di potere vincolato e doveroso, l’appellante non ha indicato elementi che avrebbero potuto condurre a un diverso esito; la partecipazione non avrebbe inciso sul contenuto dell’ingiunzione. Spese del grado a carico dell’appellante, liquidate in euro 2.000,00 oltre spese generali e accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 27, 31 e 34 d.P.R. 380/2001

  La creazione di un ulteriore vano abitabile va qualificata come intervento di nuova costruzione e richiede, di conseguenza, il previo rilascio del titolo edilizio, oltre che dell’autorizzazione paesaggistica, ricadendo l’immobile in area assoggettata a vincolo con d.m. 23 gennaio 1956.

  La realizzazione di un ulteriore vano abitabile, che determina un significativo incremento di superficie e volumetria, configura nuova costruzione e giustifica l’ingiunzione demolitoria; non è una mera difformità cui applicare la sanzione pecuniaria.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Entrambe le previsioni normative, infatti, non si applicano agli interventi, quali quelli per cui è causa, che alterano l’aspetto esteriore dell’edificio, determinando incrementi di superficie e volumetria.

  La disciplina dell’attività edilizia libera non si applica a interventi che, anche se presentati come opere interne, alterano l’aspetto esteriore dell’edificio e producono incrementi di superficie e volumetria.

• Allegato A al d.P.R. 31/2017

  Entrambe le previsioni normative, infatti, non si applicano agli interventi, quali quelli per cui è causa, che alterano l’aspetto esteriore dell’edificio, determinando incrementi di superficie e volumetria.

  Le ipotesi di esenzione paesaggistica non coprono interventi che alterano l’aspetto esteriore dell’edificio e determinano aumenti di superficie e volume.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  In presenza dell'accertata realizzazione, in assenza di qualsiasi titolo edilizio e della prescritta autorizzazione paesaggistica, di opere comportanti un significativo incremento volumetrico pari a 110,60 mc in area sottoposta a vincolo paesaggistico, l’amministrazione non avrebbe potuto adottare alcun provvedimento diverso dall’ingiunzione a demolire.

  Accertate opere abusive che comportano un significativo incremento volumetrico in area vincolata, l’ingiunzione di demolizione costituisce l’esito doveroso del potere repressivo.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Nel caso di specie, la doglianza relativa al difetto di istruttoria e di motivazione è stata proposta soltanto con la memoria del 19 settembre 2023 (punto 2), in violazione dell'art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  La censura introdotta per la prima volta con una memoria difensiva, anziché nel ricorso introduttivo, non costituisce un motivo ritualmente proposto e non impone al giudice di pronunciarsi su di essa.

• art. 7 l. 241/1990

  Con nota prot. n. 4412 del 14 maggio 2018, notificata il successivo 5 giugno, il Comune di Praiano ha comunicato all’interessato l’avvio del procedimento sanzionatorio, allegando sia il verbale di sopralluogo sia il dossier fotografico relativo agli abusi accertati.

  La comunicazione di avvio che rende disponibili il verbale di sopralluogo e la documentazione fotografica assicura la conoscibilità degli elementi istruttori rilevanti ai fini della partecipazione procedimentale.

• artt. 7, 10 e 10-bis l. 241/1990

  L’appellante non ha allegato, neppure in sede giudiziale, elementi di fatto o di diritto idonei a dimostrare che la propria partecipazione procedimentale avrebbe potuto determinare un diverso esito dell’azione amministrativa.

  La doglianza di violazione delle garanzie partecipative non incide sull’atto vincolato se l’interessato non indica elementi che avrebbero potuto condurre a un esito diverso.

Massime di principio

• La natura edilizia di una pluralità di opere deve essere valutata unitariamente e complessivamente, quando esse siano collegate e concorrano a trasformare l’organismo edilizio; l’esame atomistico può occultarne l’effettivo impatto sul territorio.
• La realizzazione di un ulteriore vano abitabile con incremento di superficie e volumetria integra nuova costruzione, anche quando il livello sia definito dal proprietario come soppalco o le aperture siano temporaneamente tamponate; sono necessari il titolo edilizio e, in area vincolata, l’autorizzazione paesaggistica.
• Le opere interne o le categorie di attività edilizia libera e di esenzione paesaggistica non comprendono interventi che, valutati nella loro consistenza concreta, alterano l’aspetto esteriore dell’edificio e determinano incrementi di superficie o volumetria.
• Quando opere abusive realizzate senza titolo edilizio e autorizzazione paesaggistica determinano un significativo incremento volumetrico in area vincolata, l’amministrazione è tenuta a ingiungere la demolizione e non sussistono i presupposti per sostituirla con la sanzione pecuniaria per parziale difformità.
• Una censura proposta per la prima volta con memoria difensiva, anziché nel ricorso introduttivo, è inammissibile e non dà luogo a omessa pronuncia del giudice di primo grado.
• In presenza di un potere repressivo vincolato, la contestazione della violazione delle garanzie partecipative non è idonea a determinare l’annullamento se il ricorrente non allega elementi che avrebbero potuto condurre a un diverso contenuto del provvedimento; la partecipazione è comunque garantita quando l’avvio è comunicato con gli atti istruttori e un termine congruo per le osservazioni.

Come è indicizzato