Sentenza n. 6101/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria di un'area di circa 4.800 mq, per la quale erano stati precedentemente rilasciati titoli edilizi relativi a una superficie residenziale di 1.328 mq, ha impugnato il PUG comunale nella parte in cui ha confermato l'inedificabilità dell'area, qualificandola come agricola di rilievo paesaggistico e destinandola a dotazione per il riequilibrio ecologico-ambientale. In primo grado e in appello ha dedotto, anzitutto, l'illegittimità della scelta pianificatoria per difetto di motivazione, genericità del richiamo al contenimento del consumo di suolo, mancata considerazione della precedente edificabilità, dei titoli edilizi rilasciati, della collocazione dell'area e della sua contiguità con edifici e infrastrutture esistenti. Ha inoltre contestato la risposta massiva alle osservazioni e l'assenza di criteri obiettivi. Con ulteriori motivi ha dedotto l'incompetenza della Giunta comunale, l'irregolare composizione dell'Ufficio di Piano e l'illegittima attribuzione a strutture amministrative diverse dagli organi competenti delle attività di formazione e valutazione del PUG. Ha infine censurato la pianificazione di una singola area di ridotte dimensioni, definita area 'francobollo', in violazione della normativa regionale sul governo del territorio e degli standard urbanistici. I motivi relativi all'incompetenza sono stati riproposti senza specifiche critiche alla sentenza di primo grado e con formulazioni generiche.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto prioritario esaminare i motivi concernenti l'incompetenza, richiamando il principio secondo cui, quando il vizio di incompetenza è fondato, il giudice deve limitarsi all'annullamento senza esaminare gli ulteriori motivi, per non interferire con poteri non ancora esercitati dall'organo competente. Nel merito, tuttavia, ha respinto tali censure, ritenendole comunque infondate, oltre che generiche e in parte prive di specificità d'appello. Il PUG è stato adottato e approvato dal Consiglio comunale; alla Giunta spettavano, ai sensi della legge regionale, le attività di avvio del procedimento, esame delle osservazioni e predisposizione delle relative proposte. Anche l'Ufficio di Piano è stato ritenuto costituito conformemente alla disciplina regionale. Sono stati invece accolti, nei limiti indicati, i motivi riguardanti la motivazione della scelta urbanistica. La precedente emissione di titoli edilizi, pur non fondando un diritto al risarcimento — anche perché i titoli erano stati volontariamente rinunciati — imponeva al Comune una motivazione rafforzata nel mutare la destinazione dell'area, considerata anche la sua dimensione circoscritta e la concreta collocazione. Il generico richiamo alla discrezionalità pianificatoria e all'obiettivo di riduzione del consumo di suolo è stato ritenuto insufficiente. La sentenza del TAR è stata riformata; sono stati annullati, limitatamente alla posizione della società e alla destinazione urbanistica dell'area, i provvedimenti impugnati, con salva riedizione del potere da parte dell'amministrazione mediante una motivazione più approfondita. La domanda risarcitoria è stata ritenuta implicitamente rinunciata in appello e comunque infondata. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 45 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  entro il termine di sessanta giorni successivi alla scadenza del termine di deposito, l’organo di governo dell’amministrazione procedente esamina le osservazioni presentate e gli esiti delle eventuali ulteriori attività di consultazione attuate ai sensi del comma 8, predispone la proposta di decisione delle osservazioni e la sottopone all’organo consiliare insieme alla conseguente proposta di piano da adottare

  La disposizione attribuisce all'organo di governo, e quindi alla Giunta comunale, le attività preparatorie di esame delle osservazioni e predisposizione delle proposte, mentre l'adozione e l'approvazione del PUG restano riferibili al Consiglio comunale.

• art. 55 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Gli Uffici di Piano devono essere dotati delle competenze professionali richieste dalla presente legge per lo svolgimento delle funzioni di governo del territorio, tra cui quelle in campo pianificatorio, paesaggistico, ambientale, giuridico ed economico-finanziario

  La costituzione dell'Ufficio di Piano mediante una struttura interna e intersettoriale, dotata delle competenze richieste, non determina incompetenza quando rispetta la disciplina regionale.

• art. 42 d.lgs. n. 267/2000

  È richiamato dall'appellante a sostegno della competenza consiliare sugli atti fondamentali di pianificazione; la decisione conferma che, nel caso concreto, il PUG è stato adottato e approvato dal Consiglio comunale.

• artt. 8 ss. l. n. 1150/1942

  Sono richiamati dall'appellante in relazione al procedimento di formazione degli strumenti urbanistici; la decisione ritiene comunque decisivo, nel caso concreto, che l'adozione e l'approvazione del PUG siano state effettuate dal Consiglio comunale.

• l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La disciplina regionale persegue il contenimento del consumo di suolo e la rigenerazione urbana, ma tali finalità non esonerano l'amministrazione dall'obbligo di una motivazione rafforzata quando modifica una destinazione urbanistica precedentemente sostenuta da titoli edilizi, soprattutto in presenza di un'area circoscritta e concretamente collocata in un contesto edificato.

• art. 99 c.p.a.

  La decisione richiama il principio enunciato dall'Adunanza Plenaria n. 5 del 2015 sull'ordine di esame dei motivi relativi all'incompetenza e sull'assorbimento degli ulteriori motivi in caso di accoglimento del vizio.

Massime di principio

• Quando uno strumento urbanistico modifica in senso peggiorativo la destinazione di un'area per la quale siano stati precedentemente rilasciati titoli edilizi, l'amministrazione deve fornire una motivazione rafforzata, specifica e coerente, che dia conto del mutamento di prospettiva e delle ragioni concrete della nuova scelta pianificatoria.
• Il generico richiamo alla discrezionalità dell'amministrazione nella pianificazione urbanistica e all'obiettivo generale di contenimento del consumo di suolo non è sufficiente a motivare la soppressione dell'edificabilità di un'area già interessata da titoli edilizi, soprattutto quando l'area sia circoscritta e inserita in un contesto concretamente edificato o urbanizzato.
• La precedente esistenza di titoli edilizi volontariamente rinunciati non fonda, di per sé, una pretesa risarcitoria per la successiva scelta urbanistica, ma può assumere rilievo ai fini dell'intensità dell'obbligo motivazionale gravante sull'amministrazione.
• Nella formazione del PUG disciplinato dalla normativa regionale dell'Emilia-Romagna, la Giunta, quale organo di governo, può svolgere le attività preparatorie di avvio del procedimento, esame delle osservazioni e predisposizione delle proposte, mentre l'adozione e l'approvazione del piano spettano al Consiglio comunale.
• Le censure di incompetenza devono essere esaminate prioritariamente; se il vizio è fondato, il giudice deve limitarsi all'annullamento dell'atto e assorbire gli altri motivi, per evitare di dettare regole sull'esercizio di un potere non ancora esercitato dall'organo competente.

Come è indicizzato