Direttiva 2004/35

Direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale

La direttiva istituisce un regime europeo di responsabilità ambientale di natura amministrativa e ripristinatoria, fondato sul principio "chi inquina paga". L’obiettivo è garantire che il danno ambientale sia prevenuto, contenuto e riparato secondo un quadro comune, lasciando agli Stati membri la scelta degli strumenti attuativi entro il termine di recepimento.

Finalità e logica dell’intervento europeo

La direttiva nasce dall’esigenza di affrontare siti contaminati, perdita di biodiversità e rischi per la salute e per l’ambiente mediante un sistema uniforme minimo. I considerando evidenziano che la prevenzione e la riparazione contribuiscono agli obiettivi della politica ambientale dell’Unione e devono essere attuate tenendo conto delle circostanze locali nella scelta delle misure di ripristino.

Oggetto, principi e nozioni chiave

L’articolo 1 enuncia il quadro generale: responsabilità ambientale per la prevenzione e la riparazione del danno ambientale. L’articolo 2 definisce in modo analitico i concetti fondamentali, con particolare rilievo per:

• danno a specie e habitat naturali protetti;
• danno alle acque;
• danno al terreno;
• minaccia imminente di danno;
• misure di prevenzione e riparazione;
• condizioni originarie e ripristino.

Per i professionisti è centrale il fatto che il danno al terreno rileva quando produce un rischio significativo per la salute umana, mentre per acqua, specie e habitat il criterio è quello della compromissione significativa dello stato ecologico o di conservazione.

Ambito di applicazione

L’articolo 3 delimita il campo di applicazione su base mista oggettivo-soggettiva:

• per le attività dell’allegato III, la direttiva opera per qualsiasi danno ambientale e per la minaccia imminente di tale danno;
• per le attività non incluse nell’allegato III, opera solo per il danno a specie e habitat protetti e solo in presenza di dolo o colpa.

La disciplina non attribuisce ai privati un diritto autonomo al risarcimento, ma disciplina prevenzione, riparazione e recupero dei costi da parte dell’autorità competente.

Esclusioni e limiti

L’articolo 4 contiene esclusioni rilevanti, tra cui:

• conflitti armati, guerra civile, insurrezione;
• fenomeni naturali eccezionali, inevitabili e incontrollabili;
• incidenti e attività già coperti da specifiche convenzioni internazionali richiamate negli allegati IV e V;
• rischi e danni nucleari;
• attività di difesa nazionale o sicurezza internazionale;
• inquinamento diffuso, solo se non è possibile collegarlo causalmente a singoli operatori.

La direttiva non pregiudica inoltre convenzioni internazionali di responsabilità civile né regimi settoriali più severi.

Obblighi dell’operatore in caso di minaccia o di danno

Gli articoli 5 e 6 fissano il nucleo operativo della direttiva.

In caso di minaccia imminente, l’operatore deve intervenire senza indugio con misure di prevenzione; se la minaccia persiste, deve informare l’autorità competente. In ogni momento l’autorità può chiedere informazioni, imporre misure, impartire istruzioni o sostituirsi all’operatore.

Quando il danno si è già verificato, l’operatore deve informare senza indugio l’autorità e adottare misure immediate di contenimento, eliminazione o gestione degli inquinanti, oltre alle misure di riparazione previste dall’articolo 7. Anche in questo caso l’autorità dispone di poteri sostitutivi in caso di inerzia o impossibilità di individuare il responsabile.

Riparazione del danno e criteri di scelta

L’articolo 7 rinvia all’allegato II, che distingue tra:

• riparazione primaria, volta a riportare il bene danneggiato alle condizioni originarie;
• riparazione complementare, se la primaria non basta;
• riparazione compensativa, per le perdite temporanee fino al pieno effetto delle misure primarie o complementari.

L’autorità competente approva o determina le misure, può trattare prioritariamente un danno rispetto ad altri quando non sia possibile intervenire simultaneamente e deve considerare natura, gravità, estensione, ripristino naturale e rischi per la salute umana. Le persone interessate e i proprietari dei terreni coinvolti devono poter presentare osservazioni.

Regime economico e recupero dei costi

Il principio generale è che l’operatore sostiene i costi delle azioni di prevenzione e riparazione (articolo 8). L’autorità competente recupera i costi sostenuti anche mediante garanzie reali o altre garanzie adeguate.

Sono previste esenzioni o possibilità di esonero in casi specifici:

• danno causato da terzi nonostante adeguate misure di sicurezza;
• danno derivante da ordini o istruzioni obbligatori di un’autorità pubblica;
• facoltà degli Stati membri di esonerare l’operatore, se privo di dolo o colpa, per emissioni o eventi espressamente autorizzati o scientificamente non noti al momento del fatto.

L’articolo 10 stabilisce un termine di cinque anni per avviare il recupero dei costi, decorrente dalla fine delle misure o dall’identificazione del responsabile, se successiva.

Autorità competente, partecipazione e tutela giurisdizionale

L’articolo 11 impone la designazione di una o più autorità competenti, cui spetta individuare il responsabile, valutare il danno e determinare le misure di riparazione. Le decisioni devono essere motivate e accompagnate dall’indicazione dei rimedi e dei termini di ricorso.

L’articolo 12 rafforza la partecipazione del pubblico: persone colpite o potenzialmente colpite, soggetti con interesse sufficiente o titolari di un diritto leso, nonché ONG ambientali qualificate, possono chiedere all’autorità di intervenire. L’articolo 13 garantisce il riesame giurisdizionale o amministrativo indipendente delle decisioni, atti o omissioni dell’autorità competente.

Garanzie finanziarie, cooperazione e dimensione transfrontaliera

L’articolo 14 impone agli Stati membri di promuovere strumenti di garanzia finanziaria e mercati assicurativi adeguati, anche in caso di insolvenza. La Commissione deve esaminare l’efficacia del sistema e la disponibilità a costi ragionevoli di assicurazioni e garanzie finanziarie, valutando anche l’ipotesi di una garanzia obbligatoria armonizzata.

L’articolo 15 disciplina la cooperazione tra Stati membri quando il danno interessa o può interessare più territori nazionali, imponendo scambio di informazioni e possibilità di recupero dei costi anche per danni originati fuori dal territorio dello Stato interessato.

Rapporti con il diritto nazionale

L’articolo 16 consente agli Stati membri di mantenere o introdurre regole più severe, inclusa l’estensione ad altre attività e ad altri soggetti responsabili. È altresì possibile adottare misure per evitare il doppio recupero dei costi quando coesistano azioni pubbliche e azioni del proprietario danneggiato.

Applicazione nel tempo e recepimento

L’articolo 17 esclude i danni anteriori alla data di attuazione, i danni derivanti da attività già concluse prima di tale data e i fatti remoti oltre 30 anni. L’articolo 19 fissa il termine di recepimento al 30 aprile 2007 e richiede la comunicazione alla Commissione delle misure nazionali e di una tabella di corrispondenza.

Monitoraggio e revisione futura

L’articolo 18 prevede un ciclo di reporting: gli Stati membri devono riferire entro il 30 aprile 2013; la Commissione deve presentare entro il 30 aprile 2014 una relazione con eventuali proposte di modifica. Il riesame riguarda, tra l’altro, le esclusioni connesse alle convenzioni internazionali, l’applicazione ai danni causati da OGM, la tutela di specie e habitat protetti e l’eventuale inserimento di ulteriori attività negli allegati.

Profili pratici per i professionisti

Per avvocati e commercialisti, la direttiva rileva soprattutto per:

• valutazione del rischio di responsabilità dell’operatore;
• gestione delle misure urgenti di contenimento e ripristino;
• allocazione e recupero dei costi di bonifica e riparazione;
• verifica di coperture assicurative o garanzie finanziarie;
• interazione con autorizzazioni, permessi e regimi settoriali ambientali.

La direttiva lascia margini di discrezionalità agli Stati membri soprattutto su: individuazione dell’autorità competente, modalità di partecipazione del pubblico, eventuali esoneri per assenza di dolo o colpa in taluni casi autorizzati, riparto dei costi tra più responsabili e misure per promuovere la garanzia finanziaria. Rimane però vincolante il risultato minimo: un sistema efficace di prevenzione, riparazione e recupero dei costi del danno ambientale.