Sentenza n. 1658/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda un programma nazionale di razionalizzazione del settore delle fonderie, previsto dall’art. 12 della l. n. 273/2002 e attuato dal d.m. n. 73/2004, che prevedeva contributi per la distruzione fisica degli impianti e la cessazione dell’attività. L’impresa aveva ottenuto l’ammissione al contributo e la successiva quantificazione definitiva in 1.645.365,58 euro, ma il Ministero, con provvedimento del 3 agosto 2012, aveva autorizzato l’erogazione di soli 200.000 euro, richiamando la sospensione della misura per criticità emerse nella procedura di notifica alla Commissione europea e la possibilità di erogazione in regime de minimis. Il TAR aveva ritenuto illegittima la limitazione, escludendo la natura di aiuto di Stato della misura e riconoscendo un ristoro pari a 1.445.365,58 euro, oltre rivalutazione e interessi. Il Ministero ha appellato deducendo: 1) erroneità della qualificazione della misura come non costituente aiuto di Stato; insussistenza di un affidamento risarcibile e di un danno da ritardo; 2) contraddittorietà della sentenza, che aveva ritenuto illegittimo il provvedimento senza annullarlo e aveva riconosciuto una somma a titolo risarcitorio; 3) erroneità della quantificazione del danno, riconosciuto anche mediante rivalutazione della somma di 200.000 euro e senza adeguata individuazione del beneficiario. Gli appellati hanno resistito, riproponendo le domande di annullamento e di pagamento della differenza del contributo, ma non hanno proposto appello incidentale né riproposto direttamente la domanda risarcitoria da lesione dell’affidamento. Il Consiglio di Stato ha inoltre esaminato gli effetti della sentenza della Corte di giustizia del 13 marzo 2025, resa sul rinvio pregiudiziale relativo alla qualificazione della misura come aiuto di Stato.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata integralmente riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha anzitutto ritenuto fondata la censura sulla natura di aiuto di Stato della misura. Alla luce della sentenza della Corte di giustizia del 13 marzo 2025, la misura presenta i requisiti dell’intervento mediante risorse statali, dell’idoneità a incidere sugli scambi, del vantaggio selettivo e dell’idoneità a falsare o minacciare di falsare la concorrenza. L’idoneità distorsiva può essere valutata in astratto quando il settore è aperto alla concorrenza; il settore delle fonderie era aperto alla concorrenza e caratterizzato da scambi transfrontalieri. Il contributo costituiva un vantaggio non conseguibile in condizioni normali di mercato, perché economicamente più favorevole rispetto a quanto l’impresa avrebbe ricavato dalla spontanea dismissione dell’impianto, mediante smantellamento, vendita dei singoli macchinari o cessione del rottame, tenendo conto dei costi di distruzione e smaltimento. Non era corretto comparare il contributo con il valore di un impianto ancora funzionante, poiché si trattava di realtà non omogenee. Il beneficiario doveva inoltre considerarsi un’impresa, nonostante la successiva titolarità del contributo in capo ai soci persone fisiche, poiché il meccanismo prevedeva la cessione del ramo a una società incaricata dello smantellamento e della cessazione dell’attività. La misura, non assistita da preventiva autorizzazione della Commissione europea, doveva essere sospesa e l’autorità nazionale era tenuta a impedire l’erogazione della parte non autorizzata, anche senza un previo ordine di recupero della Commissione. Sono stati quindi respinti i motivi originari relativi alla mancata comunicazione di avvio, alla violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, al legittimo affidamento, al difetto di motivazione, alla natura non selettiva della misura e alla contraddittorietà con i precedenti provvedimenti ministeriali. Tali censure non potevano prevalere sull’obbligo derivante dal diritto dell’Unione di sospendere o recuperare l’aiuto illegale, anche mediante disapplicazione di eventuali norme interne incompatibili. Il giudice ha poi rilevato che il TAR aveva pronunciato in modo oscuro e contraddittorio, riconoscendo una somma pari al contributo non erogato senza annullare il provvedimento e qualificandola apparentemente come risarcimento. La domanda da ritardo era infondata perché presupponeva la spettanza del bene della vita, ossia del contributo eccedente 200.000 euro, spettanza esclusa dalla natura illegale dell’aiuto. Quanto alla domanda subordinata per lesione dell’affidamento, essa doveva essere qualificata come responsabilità precontrattuale, con eventuale risarcimento limitato all’interesse negativo e non al contributo perduto o all’interesse positivo. Gli appellati non avevano comunque provato il quantum del danno: il margine di contribuzione utilizzato per determinare il contributo non dimostrava il valore di mercato dell’azienda o dell’impianto, né erano state adeguatamente documentate le spese sostenute. Non era pertanto possibile procedere a una liquidazione equitativa, essendo nella disponibilità della parte la contabilità necessaria per una prova tecnica del pregiudizio. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12 l. 273/2002

  Il programma doveva essere diretto, nel rispetto della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato, alla riorganizzazione della capacità produttiva e alla promozione dell’innovazione e della compatibilità ambientale.

  Costituisce la base legislativa del programma di razionalizzazione del settore delle fonderie e impone il rispetto della disciplina europea sugli aiuti di Stato.

• art. 2 d.m. 13 gennaio 2004, n. 73

  Sono incentivati programmi per la distruzione fisica degli impianti e macchinari che compongono il ciclo di produzione, con la conseguente chiusura del sito produttivo.

  Disciplina presupposti, misura e modalità dei contributi per la dismissione degli impianti; la misura è stata qualificata come vantaggio economico soggetto alla disciplina degli aiuti di Stato.

• art. 51-quater d.l. 31 dicembre 2007, n. 248, convertito dalla l. 28 febbraio 2008, n. 31

  il contributo doveva essere corrisposto con le modalità di cui al d.m. 6 febbraio 2006.

  Ha ribadito le modalità di corresponsione dell’incentivo, senza sottrarlo agli obblighi derivanti dall’art. 108 TFUE.

• art. 107 TFUE

  La qualificazione come aiuto di Stato richiede un intervento statale o mediante risorse statali, l’idoneità a incidere sugli scambi, un vantaggio selettivo e l’idoneità a falsare o minacciare di falsare la concorrenza.

  La misura è astrattamente qualificabile come aiuto di Stato poiché attribuisce un vantaggio economico a imprese di un settore aperto alla concorrenza e agli scambi transfrontalieri, salvo la verifica della comparabilità con le condizioni normali di mercato, effettuata dal Collegio in senso positivo.

• art. 108, paragrafo 3, TFUE

  Il divieto di messa ad esecuzione dei progetti di aiuto non notificati ha effetto diretto.

  L’autorità nazionale deve sospendere l’erogazione dell’aiuto non notificato e, in caso di aiuto illegale già concesso, deve adottare le misure necessarie al recupero anche senza un previo ordine della Commissione europea.

• art. 2-bis l. 241/1990

  la responsabilità da ritardo presuppone la certa spettanza del bene della vita; l’indennizzo di cui al comma 2 richiede la preventiva attivazione del potere sostitutivo.

  Non può essere riconosciuto il danno da ritardo quando il bene finale, nel caso concreto il contributo eccedente 200.000 euro, non spettava all’istante; l’indennizzo da ritardo richiede inoltre l’attivazione del potere sostitutivo previsto dall’art. 2, comma 9-bis.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Le garanzie e i limiti dell’annullamento d’ufficio non impediscono la sospensione o il recupero di un aiuto di Stato illegale, imposto direttamente dal diritto dell’Unione.

• art. 3 l. 241/1990

  Il motivo di difetto di motivazione è stato respinto poiché la sospensione dell’erogazione trovava fondamento nell’obbligo di non dare esecuzione a un aiuto non notificato.

• art. 73 c.p.a.

  È richiamato in relazione alla memoria depositata dagli appellati nel giudizio d’appello.

• art. 2495 c.c.

  Rileva nel meccanismo previsto dal d.m. 6 febbraio 2006 per il pagamento del contributo dopo la cancellazione dell’impresa o la cessione del ramo di attività e la cessazione della società incaricata dello smantellamento.

Massime di principio

• Una misura nazionale che attribuisce alle imprese di un settore aperto alla concorrenza un contributo finanziario per la dismissione degli impianti costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’art. 107 TFUE quando il contributo è economicamente più vantaggioso rispetto alla contropartita ottenibile in condizioni normali di mercato mediante spontanea chiusura, smantellamento e vendita dei macchinari o del rottame, tenuti presenti anche i costi di distruzione e smaltimento.
• La fuoriuscita dal mercato dell’impresa beneficiaria non esclude, di per sé, la qualificazione della misura come aiuto di Stato, quando il beneficio sia attribuito nell’ambito di un meccanismo che coinvolge un’impresa beneficiaria o una società incaricata della dismissione degli impianti.
• Il divieto di dare esecuzione agli aiuti di Stato non notificati, previsto dall’art. 108, paragrafo 3, TFUE, ha effetto diretto e impone alle autorità nazionali di sospendere l’erogazione dell’aiuto illegale; l’obbligo può essere fatto valere anche senza un previo ordine di recupero della Commissione europea e prevale su eventuali disposizioni nazionali incompatibili.
• La responsabilità della pubblica amministrazione da ritardo presuppone la certa spettanza del bene della vita e non può condurre al pagamento di un contributo che, per la sua natura di aiuto di Stato non notificato, non poteva essere legittimamente erogato.
• La responsabilità per lesione dell’affidamento incolpevole derivante da comportamenti amministrativi contrari a buona fede è riconducibile alla responsabilità precontrattuale e tutela l’interesse negativo: sono risarcibili le spese inutilmente sostenute e le occasioni alternative perdute, non il conseguimento dell’utilità o del contributo che l’ordinamento vietava di attribuire.
• Chi domanda il risarcimento del danno deve provare concretamente sia l’esistenza sia l’entità del pregiudizio. Un parametro utilizzato dall’amministrazione per quantificare un contributo o un indennizzo, quale il margine di contribuzione ai costi fissi, non dimostra da solo il valore di mercato dell’azienda, dell’impianto o il danno risarcibile e non consente la liquidazione equitativa quando la parte disponeva della contabilità necessaria per fornire una prova tecnica.

Come è indicizzato