Sentenza n. 4613/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli originari ricorrenti avevano impugnato la variante urbanistica sostenendo che la destinazione edificatoria non fosse decaduta, poiché il Piano degli Interventi n. 3/A, approvato nel 2016, l’aveva confermata, facendo decorrere un nuovo termine quinquennale per la presentazione dello strumento urbanistico attuativo. Deducevano violazione degli artt. 18, comma 7, e 48, comma 5-ter, della l.r. Veneto n. 11/2004, eccesso di potere per contraddittorietà, sviamento, carenza dei presupposti e della motivazione, nonché lesione del legittimo affidamento. Contestavano inoltre la riconduzione dell’area a zona agricola, ritenendola non coerente con la pianificazione sovraordinata e priva di adeguata motivazione, anche ove fosse intervenuta la decadenza della precedente previsione edificatoria. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse, rilevando la mancata impugnazione delle successive varianti al Piano degli Interventi e al PAT, e aveva comunque ritenuto infondate le censure nel merito. In appello, gli interessati hanno contestato la natura confermativa delle varianti successive, la valutazione delle condizioni dell’azione, l’interpretazione della disciplina regionale sulla decadenza, nonché la sufficienza dell’istruttoria e della motivazione delle scelte urbanistiche. Non è stata reiterata la domanda risarcitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Ha ritenuto che le varianti urbanistiche approvate tra il 2019 e il 2023, insieme alla Variante 1 al PAT approvata nel 2020, non fossero meri atti confermativi della variante n. 3/B, ma espressione di un rinnovato e autonomo esercizio della potestà pianificatoria, fondato sulla complessiva riconsiderazione del territorio comunale, del fabbisogno residenziale, del dimensionamento urbanistico, del contenimento del consumo di suolo, dell’adeguamento al PTCP e alla l.r. Veneto n. 14/2017 e della tutela delle aree agricole. Tali atti avevano quindi sostituito il precedente regime urbanistico e dovevano essere immediatamente impugnati; la loro mancata impugnazione comportava il venir meno dell’interesse alla decisione sulle delibere originarie. Il Collegio ha inoltre rilevato che gli appellanti non avevano presentato alcun PUA: la mera previsione urbanistica di espansione, rimasta inattuata, non aveva consolidato una posizione di affidamento qualificato né limitato la successiva discrezionalità pianificatoria comunale. L’inattuazione della previsione aveva riespanso il potere del Comune di rivedere la disciplina dell’area. Le relazioni illustrative e le deliberazioni di adozione e approvazione avevano fornito una motivazione ampia e coerente, sorretta da adeguata istruttoria. Non sussisteva pertanto un obbligo dell’amministrazione di mantenere sine die la destinazione edificatoria, in presenza di ragioni urbanistiche e ambientali congrue e in assenza di posizioni soggettive consolidate. Le spese del giudizio di appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 18, comma 7, l.r. Veneto n. 11/2004

  La previsione urbanistica di espansione soggetta a piano urbanistico attuativo decade per decorso del termine previsto, ove non sia stato approvato lo strumento attuativo; l’inattuazione consente la riespansione della potestà pianificatoria comunale.

• art. 48, comma 5-ter, l.r. Veneto n. 11/2004

  Richiamato quale fondamento della disciplina regionale applicata alla decadenza e alla successiva ripianificazione urbanistica.

• artt. 12, 17 e 18 l.r. Veneto n. 11/2004

  Rilevanti per il sistema di pianificazione comunale fondato sul rapporto tra PAT e Piano degli Interventi e per l’esercizio della potestà pianificatoria.

• art. 21-bis l. 241/1990

  Richiamato dagli appellanti in relazione all’efficacia degli atti amministrativi, senza assumere un ruolo autonomo nella ratio decisoria.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella ricostruzione dei motivi d’appello, senza applicazione decisiva nel dispositivo.

• artt. 81 e 100 c.p.c.

  Richiamati dagli appellanti in tema di condizioni dell’azione e interesse ad agire; il Collegio ha confermato il venir meno dell’interesse per la mancata impugnazione degli strumenti urbanistici successivi.

• l.r. Veneto n. 14/2017

  La disciplina sul contenimento del consumo di suolo costituisce una delle sopravvenienze normative che hanno giustificato la revisione complessiva del PAT e della pianificazione comunale.

Massime di principio

• Quando, dopo l’adozione di una variante urbanistica, l’amministrazione procede a una complessiva rielaborazione della pianificazione territoriale, sulla base di sopravvenienze normative e pianificatorie e di una rinnovata istruttoria sul dimensionamento, sul fabbisogno e sul consumo di suolo, gli atti successivi non sono meri atti confermativi, anche se mantengono in concreto la medesima destinazione di una specifica area. Essi sostituiscono il precedente regime urbanistico e devono essere autonomamente e tempestivamente impugnati.
• La mancata impugnazione degli strumenti urbanistici successivi che abbiano riconsiderato e confermato la disciplina dell’area determina il venir meno dell’interesse alla decisione sull’impugnazione degli atti urbanistici anteriori, poiché l’eventuale annullamento di questi ultimi non sarebbe idoneo a procurare un’utilità concreta e attuale.
• La mera previsione urbanistica di espansione edilizia, non accompagnata dalla presentazione o approvazione di un piano urbanistico attuativo e rimasta inattuata, non consolida una posizione di affidamento qualificato del proprietario né vincola l’amministrazione al mantenimento della destinazione edificatoria.
• La decadenza di una previsione urbanistica di espansione non priva il Comune della potestà di ripianificare l’area; al contrario, in assenza di posizioni soggettive consolidate, l’amministrazione conserva la discrezionalità di attribuire una nuova destinazione, anche agricola, purché la scelta sia sorretta da adeguata istruttoria, motivazione congrua e coerenza con la pianificazione sovraordinata e con le sopravvenute esigenze di governo del territorio.
• Il PAT, quale strumento strategico che definisce obiettivi, vocazioni territoriali e condizioni di sostenibilità, prevale sul Piano degli Interventi, che ha funzione operativa e deve attuarne le scelte in modo coerente, compatibile e conforme.
• La motivazione delle scelte urbanistiche è adeguata quando dà conto, attraverso gli atti di pianificazione e le relative relazioni istruttorie, delle esigenze di adeguamento alla pianificazione sovraordinata, del contenimento del consumo di suolo, del mutato fabbisogno residenziale e della tutela delle aree non urbanizzate, senza necessità di una motivazione specifica ulteriore in assenza di affidamenti qualificati.

Come è indicizzato