Sentenza n. 192/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il proprietario aveva chiesto al Comune la restituzione, previa rimessione in pristino, di un terreno occupato nel 1988 e irreversibilmente trasformato per il prolungamento di una strada e la sistemazione di un'altra via; in alternativa, aveva chiesto l'adozione del provvedimento di acquisizione ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, nonché il risarcimento del danno. Il TAR aveva rigettato il ricorso ritenendo non provata la dichiarazione di pubblica utilità o, comunque, l'originaria legittimità dell'occupazione. In appello, il proprietario ha chiesto anche tutela ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a. contro il silenzio del Comune su un'istanza di accesso agli atti presentata dopo la sentenza di primo grado, allo scopo di acquisire documentazione sulla dichiarazione di pubblica utilità. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione amministrativa e l'infondatezza dell'appello. Il CGARS ha ritenuto inammissibile la domanda di accesso proposta per la prima volta in appello, perché nuova e strumentale all'introduzione di documenti che avrebbero dovuto essere prodotti in primo grado. Ha inoltre ritenuto inammissibili i documenti prodotti per la prima volta in appello, non essendo stata dimostrata l'impossibilità di produrli anteriormente per causa non imputabile. Nel merito della giurisdizione, il Collegio ha rilevato che non era stata dimostrata alcuna dichiarazione di pubblica utilità dell'opera e che la stessa amministrazione aveva affermato l'assenza di una procedura espropriativa. Le condotte materiali erano quindi prive di collegamento con l'esercizio di un potere pubblico. Quanto alla domanda ex art. 42-bis, il proprietario ha sostenuto di poter ottenere la condanna del Comune all'adozione del provvedimento acquisitivo.

La decisione

Il CGARS ha rettificato la sentenza del TAR. Ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulle domande di restituzione del fondo previa rimessione in pristino e di risarcimento del danno, ritenendo che l'occupazione, in assenza di una dichiarazione di pubblica utilità, integri un'occupazione usurpativa riconducibile alla giurisdizione del giudice ordinario. Ha precisato che le domande possono essere riproposte davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a., entro tre mesi dal passaggio in giudicato della decisione, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali, ferme le preclusioni e decadenze maturate. Ha dichiarato inammissibile la domanda di condanna del Comune all'adozione del provvedimento ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001: l'amministrazione deve porre fine all'occupazione senza titolo scegliendo tra restituzione e acquisizione, ma il privato non può imporre l'opzione acquisitiva, che resta espressione di discrezionalità amministrativa e tutela un interesse legittimo. Le spese del grado di appello sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 104 c.p.a.

  Nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto dall'articolo 34, comma 3, né nuove eccezioni non rilevabili d'ufficio.

  Vieta la proposizione in appello di domande nuove e impedisce l'ampliamento dell'oggetto del giudizio oltre i limiti devoluti dalla sentenza impugnata.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Vieta, salvo indispensabilità o impossibilità non imputabile dimostrata dalla parte, la produzione in appello di nuovi mezzi di prova e documenti non prodotti in primo grado.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  La tutela contro il silenzio sull'accesso non può essere utilizzata in appello per introdurre una domanda nuova e acquisire documenti destinati a colmare un onere probatorio non assolto in primo grado.

• art. 133 c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie relative a comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere presuppone un concreto esercizio del potere; in sua assenza, la controversia restitutoria e risarcitoria appartiene al giudice ordinario.

• art. 12 d.P.R. n. 327/2001

  La dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta: a) quando l'autorità espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell'opera pubblica o di pubblica utilità [...] b) in ogni caso, quando in base alla normativa vigente equivale a dichiarazione di pubblica utilità l'approvazione di uno strumento urbanistico [...] o il perfezionamento di un accordo di programma, ovvero il rilascio di una concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti equivalenti.

  La dichiarazione di pubblica utilità deve risultare da uno degli atti tipizzati dalla disposizione; la sua mancata prova esclude il collegamento della condotta materiale all'esercizio del potere espropriativo.

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  L'amministrazione è tenuta a scegliere tra restituzione del bene previa rimessione in pristino e acquisizione, ove ricorrano preminenti ragioni di interesse pubblico; il privato può sollecitare l'esercizio del potere, ma non pretendere l'adozione del provvedimento acquisitivo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Quando la giurisdizione è declinata dal giudice amministrativo in favore di altro giudice nazionale o viceversa, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato.

  Consente la riassunzione della controversia davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria, salvando gli effetti della domanda nei limiti indicati dalla norma.

Massime di principio

• Le controversie restitutorie e risarcitorie relative all'occupazione e trasformazione di un bene privato appartengono alla giurisdizione amministrativa esclusiva solo quando la condotta dell'amministrazione sia riconducibile, anche mediatamente, a un concreto esercizio di pubblico potere; in assenza di una dichiarazione di pubblica utilità o di altro atto equivalente, la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel giudizio amministrativo d'appello non è proponibile, ai sensi dell'art. 104 c.p.a., una domanda di accesso agli atti presentata dopo la sentenza di primo grado quando essa sia strumentale all'acquisizione di documenti destinati a colmare un onere probatorio non assolto nel primo grado.
• I nuovi documenti e mezzi di prova non possono essere prodotti per la prima volta in appello se la parte non dimostra che il giudice li ritenga indispensabili oppure che non abbia potuto produrli in primo grado per causa a essa non imputabile.
• In presenza di un'occupazione senza titolo, l'amministrazione ha il dovere di porre fine alla situazione illecita scegliendo tra restituzione del bene previa rimessione in pristino e acquisizione ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001; tuttavia, il privato non può imporre all'amministrazione l'opzione acquisitiva, che resta oggetto di un potere discrezionale e dà luogo a un interesse legittimo.
• La declinatoria di giurisdizione in favore del giudice ordinario non comporta il rigetto nel merito della pretesa: la domanda può essere riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali nei limiti dell'art. 11, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato