Sentenza n. 8656/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente, già titolare della concessione relativa al lotto A.18, ha impugnato l’avviso pubblico e gli atti successivi della procedura, deducendo anzitutto che Roma Capitale avrebbe dovuto applicare integralmente la disciplina statale introdotta dall’art. 4 della l. n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024, anziché indire una gara-ponte per concessioni di durata annuale, eventualmente rinnovabili per ulteriori due annualità. Sono stati dedotti: mancata previsione e determinazione preventiva dell’indennizzo per gli investimenti non ammortizzati del gestore uscente; mancata richiesta di un piano economico-finanziario; illegittimità della durata ridotta delle concessioni; indeterminatezza dell’oggetto dei lotti e delle consistenze dei beni; illegittimità e indeterminatezza della royalty parametrata al fatturato; genericità dei criteri di valutazione dell’offerta tecnica; irragionevolezza dei criteri relativi all’esperienza, alle imprese giovanili e al numero di concessioni detenute; violazione dei principi di concorrenza, par condicio, trasparenza, buon andamento e massima partecipazione. Con i motivi aggiunti la ricorrente ha contestato inoltre la mancata esclusione dell’aggiudicataria e degli altri concorrenti per carenza dei requisiti di idoneità professionale, l’ammissibilità di imprese inattive o prive di codici ATECO pertinenti, l’inattendibilità dei rialzi offerti sulla royalty, l’attribuzione di punteggi per esperienza pregressa e carattere giovanile, la genericità della valutazione tecnica e il differimento dell’efficacia delle concessioni alla stagione 2026. È stata altresì impugnata l’autorizzazione temporanea alla prosecuzione delle attività nel 2025 e, con un terzo ricorso per motivi aggiunti, la nota con cui Roma Capitale ha intimato lo sgombero dell’area entro il 31 marzo 2026. È stata chiesta anche l’aggiudicazione del lotto, il subentro nella concessione e il risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso introduttivo in parte inammissibile e in parte infondato. Ha ritenuto ammissibile l’impugnazione immediata delle clausole relative alla durata della concessione e alla royalty, poiché riguardavano elementi essenziali del futuro rapporto concessorio e determinavano una lesione attuale, non eliminabile mediante una contestazione successiva all’aggiudicazione. Ha tuttavia dichiarato improcedibile la prima impugnativa ex art. 43 c.p.a. per sopravvenuto difetto di interesse, poiché gli atti originari erano stati superati dagli atti successivi, salvo la determinazione relativa alla prosecuzione temporanea delle attività. Quest’ultima censura è stata respinta: la ricorrente risultava priva di un titolo vigente, essendo il titolo scaduto e la permanenza autorizzata nel 2024 qualificabile come mera proroga tecnica. Il TAR ha escluso la tardività del secondo ricorso per motivi aggiunti, ritenendo applicabile il rito ordinario, poiché la controversia riguardava concessioni di beni demaniali e non l’affidamento di lavori, servizi o forniture. Nel merito, ha respinto la censura sui requisiti di idoneità professionale: nelle concessioni demaniali marittime non è ostativa la condizione di inattività dell’impresa quando la lex specialis richieda l’iscrizione camerale, né è necessario che l’operatore abbia già svolto un’attività identica a quella oggetto della concessione, poiché ciò restringerebbe ingiustificatamente il mercato. Ha ritenuto legittimo il giudizio complessivo di idoneità dell’operatore classificato davanti alla ricorrente, anche in presenza di attività non coincidenti con la gestione di stabilimenti balneari. Ha respinto la censura sull’inattendibilità delle offerte economiche: il rialzo della royalty non è di per sé incongruo in una concessione di beni, poiché la verifica riguarda la capacità solutoria dell’offerente e richiede specifiche allegazioni e un principio di prova sull’incapacità di produrre reddito e adempiere alle obbligazioni. Il motivo sulle dichiarazioni e sui punteggi per esperienza pregressa è stato dichiarato improcedibile per difetto di interesse, non potendo l’eventuale riduzione dei punteggi di due concorrenti determinare l’aggiudicazione in favore della ricorrente; in ogni caso, non era stata dimostrata alcuna falsità dichiarativa. È stata respinta anche la censura sulla genericità dei criteri tecnici, poiché l’avviso articolava i punteggi, i coefficienti e i descrittori motivazionali in modo sufficiente a consentire il controllo dell’iter valutativo, rendendo adeguata la motivazione numerica. Quanto alle censure dirette all’annullamento dell’intera procedura, il TAR ha affermato che la disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime è immediatamente applicabile e vincolante, ma ha ritenuto non illogica, nel peculiare contesto del litorale romano privo di concessioni in essere, l’indizione di una gara-ponte temporanea, finalizzata ad assicurare la continuità dei servizi e a traghettare il sistema verso le procedure ordinarie previste dalla normativa statale. La mancata adozione del PUA comunale non poteva essere invocata dall’amministrazione per sottrarsi alla disciplina statale, ma non impediva, nel caso concreto, una procedura temporanea. La mancata previsione del PEF è stata ritenuta coerente con la durata annuale della gara-ponte, poiché il PEF è funzionale alla determinazione della durata necessaria all’ammortamento degli investimenti nelle concessioni pluriennali. La royalty sul fatturato, aggiuntiva rispetto al canone, è stata ritenuta legittima e non indeterminata: essa costituisce una modalità flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, collegata ai ricavi effettivi dell’attività, e trova giustificazione nei principi di redditività, proficua utilizzazione ed efficienza della gestione del demanio. È stata respinta la censura sull’indennizzo, poiché la ricorrente non era un concessionario uscente titolare di un rapporto in essere, ma un occupante sine titulo; inoltre, l’acquisizione gratuita delle opere inamovibili al demanio alla scadenza della concessione è stata ritenuta compatibile con il diritto dell’Unione. Le schede tecniche sono state considerate sufficienti a definire ubicazione, superfici, opere e caratteristiche del lotto; il sopralluogo facoltativo consentiva agli interessati di integrare le informazioni disponibili. Sono stati ritenuti legittimi i criteri uniformi per le diverse tipologie di lotti, i criteri relativi alle imprese giovanili, alla concentrazione delle concessioni e i vincoli di partecipazione e aggiudicazione, in quanto funzionali all’apertura del mercato e alla partecipazione di nuovi operatori. Il differimento delle concessioni alla stagione 2026 non ha determinato l’impossibilità sopravvenuta dell’oggetto, essendo compatibile con la lex specialis e motivato dai tempi delle verifiche e dal contenzioso. Infine, è stata respinta l’impugnazione della nota di sgombero: accertata l’assenza di un valido titolo, il rilascio del bene demaniale era doveroso e non richiedeva una specifica comparazione tra interessi. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 3 e 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  «i principi di libertà di stabilimento, di pubblicità, di trasparenza, di massima partecipazione, di non discriminazione e di parità di trattamento»

  La disciplina statale sulle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore e vincola l’attività amministrativa, pur consentendo, nel caso concreto di assenza di concessioni in essere, una gara-ponte temporanea funzionale alla continuità dei servizi e alla programmazione delle procedure ordinarie.

• art. 1 d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Ha sostituito l’art. 4 della l. n. 118/2022 disciplinando direttamente termini, contenuti dei bandi, criteri di aggiudicazione e indennizzo dei concessionari uscenti.

• art. 4, commi 5, 9 e 13 l. n. 118/2022

  Il PEF è collegato alla durata pluriennale necessaria per ammortizzare e remunerare gli investimenti; l’indennizzo spetta al concessionario uscente titolare di un rapporto in essere e la mancata adozione del decreto attuativo non impedisce l’avvio della procedura.

• art. 19, comma 3, regolamento Regione Lazio 12 agosto 2016, n. 19

  «In casi eccezionali i Comuni possono provvedere, nelle more dell’approvazione e/o dell’adeguamento dei PUA comunali, al rilascio di concessioni temporanee di durata pari o inferiore alla stagione balneare»

  La disposizione non può essere utilizzata per differire indefinitamente l’attuazione della disciplina statale, soprattutto quando la mancata adozione del PUA dipenda dallo stesso Comune; nel caso concreto, tuttavia, la gara-ponte è stata ritenuta giustificabile per la peculiarità dell’assenza di concessioni in essere.

• art. 37 cod. nav.

  Il criterio della proficua utilizzazione del bene demaniale comprende anche la valorizzazione economica e reddituale del bene e può giustificare meccanismi competitivi riferiti alla remunerazione dovuta dal concessionario.

• art. 49 cod. nav.

  Alla scadenza della concessione le opere inamovibili accedono automaticamente al demanio marittimo; l’acquisizione è compatibile con il diritto dell’Unione e non presuppone un provvedimento costitutivo dell’amministrazione.

• art. 120 c.p.a.

  Il rito speciale degli appalti non si applica alle controversie relative all’affidamento di concessioni di beni demaniali, che restano soggette al rito ordinario.

• art. 43 c.p.a.

  I motivi aggiunti rivolti contro atti sopravvenuti possono sostituire o integrare l’impugnazione originaria; quando gli atti originari siano superati e venga meno l’interesse alla loro decisione, la relativa impugnazione è improcedibile.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  L’azione relativa al silenzio sull’istanza di accesso è stata definita con cessazione della materia del contendere mediante ordinanza, senza incidere sulla decisione principale.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento sostiene la conservazione della procedura e consente di differire l’avvio delle concessioni quando il ritardo sia motivato dai tempi delle verifiche e dal contenzioso.

Massime di principio

• L’impugnazione immediata della lex specialis è ammissibile quando le clausole contestate definiscono elementi essenziali del futuro rapporto concessorio, come durata e corrispettivo, e producono una lesione attuale dell’interesse a ottenere un bene della vita conformato secondo legge; non è necessario attendere l’esito della gara quando l’eventuale aggiudicazione non eliminerebbe la lesione e la modifica successiva altererebbe l’oggetto del confronto competitivo.
• La disciplina statale sulle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative è immediatamente applicabile e vincolante, ma l’assenza di concessioni in essere, che impedisce di assicurare la continuità dei servizi mediante la proroga legale, può giustificare una procedura-ponte temporanea, purché funzionale alla continuità del servizio e all’ordinata transizione verso le procedure competitive ordinarie.
• Nelle concessioni di beni demaniali, l’inattività dell’impresa iscritta nel registro camerale non è di per sé ostativa alla partecipazione se la lex specialis richiede l’iscrizione e non impone l’effettivo esercizio pregresso dell’attività; un requisito interpretato come necessità di avere già svolto l’identica attività concessoria restringerebbe ingiustificatamente l’accesso a un mercato storicamente chiuso.
• Nelle concessioni di beni, il rialzo dell’offerta economica non è automaticamente indice di anomalia o inattendibilità, poiché la verifica riguarda la capacità dell’offerente di produrre reddito e adempiere le obbligazioni pecuniarie assunte. Chi contesta la mancata esclusione deve indicare specifiche ragioni, accompagnate almeno da un principio di prova, dell’incapacità solutoria dell’aggiudicatario.
• La previsione di una royalty sul fatturato, aggiuntiva rispetto al canone, può costituire una legittima modalità di valorizzazione economica del bene demaniale quando sia collegata ai ricavi effettivi dell’attività e persegua l’interesse alla redditività del bene e alla massimizzazione delle entrate pubbliche; il parametro del fatturato futuro non rende di per sé indeterminabile l’obbligazione.
• Accertata la scadenza della concessione e l’assenza di un valido titolo di occupazione, l’amministrazione deve recuperare il bene demaniale; l’ordine di rilascio non richiede una particolare motivazione né una nuova comparazione tra interesse pubblico e interesse privato.

Come è indicizzato