Parere n. 1764/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente, proprietario di due unità immobiliari e di un terreno in area soggetta a vincolo paesaggistico, aveva presentato il 9 novembre 2022 una SCIA in sanatoria ai sensi dell’art. 209 della L.R. Toscana n. 65/2014, con richiesta di compatibilità paesaggistica, per opere realizzate tra il 2008 e il 2018. Il Comune ne ha dichiarato l’inefficacia per carenze documentali, inidoneità del titolo edilizio e presenza di incrementi volumetrici ostativi alla sanatoria paesaggistica; successivamente ha ordinato la demolizione di varie opere esterne e il ripristino dei luoghi. Il ricorrente ha dedotto: 1) illegittimità della dichiarazione di inefficacia senza previa assegnazione di un termine per integrare la documentazione e mancata valutazione delle integrazioni; 2) natura di attività edilizia libera o di opere prive di rilevanza edilizia dei manufatti, in quanto temporanei, precari e amovibili; 3) non necessità dell’autorizzazione paesaggistica per le opere, in base all’Allegato A del d.P.R. n. 31/2017; 4) sussistenza della doppia conformità richiesta dall’art. 209 della legge regionale, con specifiche contestazioni per il ricovero attrezzi, il pergolato, la tettoia, la serra, la centrale termica, l’impianto fotovoltaico e il frazionamento dell’edificio; 5) applicabilità della sanzione pecuniaria in luogo della demolizione; 6) violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento ripristinatorio.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondati tutti e sei i motivi e ha espresso parere per il rigetto del ricorso, confermando la legittimità della comunicazione di inefficacia della SCIA e dell’ordinanza di demolizione. Il primo motivo è infondato perché le carenze della pratica erano radicali: mancavano l’individuazione delle opere, la rappresentazione grafica necessaria, la verifica dello stato legittimo e la dichiarazione di idoneità statica. L’integrazione avrebbe comportato la presentazione di una pratica sostanzialmente nuova, sicché non era dovuto il termine previsto dall’art. 145, comma 6, della L.R. n. 65/2014. L’ordinanza ha esaminato le integrazioni del 5 gennaio 2023, ma le ha ritenute incapaci di rimuovere le illegittimità sostanziali. Il secondo motivo è infondato: le opere dovevano essere valutate unitariamente, non frammentate in singoli manufatti. La loro integrazione funzionale e persistenza nel tempo escludeva la natura temporanea o precaria. Il ricovero attrezzi superava i limiti di altezza applicabili; la documentazione sul pergolato era contraddittoria e non provava in modo certo la rimozione della copertura; per la tettoia ricostruita mancavano elaborati idonei a verificarne la conformità; la serra, mantenuta per diciannove anni, non era stagionale e non era al servizio di un’area o edificio a destinazione agricola; l’ampliamento della centrale termica costituiva incremento volumetrico e l’impianto fotovoltaico era contrario alle prescrizioni urbanistiche richiamate. Le proposte di adeguamento del ricovero e la rimozione della copertura del pergolato confermavano, inoltre, la non conformità originaria; gli interventi di adeguamento non erano ammissibili nel procedimento di sanatoria. La questione del frazionamento dell’edificio principale era irrilevante rispetto all’ordine di demolizione dei manufatti esterni. Il terzo motivo è infondato perché l’esenzione paesaggistica non poteva essere valutata separatamente per ciascuna opera: l’intervento unitario aveva prodotto nuovi volumi e superfici in area vincolata. L’ampliamento della centrale termica, il ricovero attrezzi, la tettoia e la serra comportavano incrementi volumetrici che precludevano l’accertamento di compatibilità paesaggistica in sanatoria ai sensi dell’art. 167, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004. Il quarto motivo è infondato per le specifiche difformità edilizie riscontrate e per l’assenza della doppia conformità. Le integrazioni non potevano sanare le opere mediante interventi di conformazione. Il quinto motivo è infondato perché, trattandosi di interventi riconducibili a ristrutturazione edilizia soggetta a permesso di costruire e non sanabili, non era applicabile la sanzione pecuniaria prevista per le opere assoggettate a SCIA: era dovuta la demolizione ai sensi dell’art. 199, comma 1, della L.R. n. 65/2014. Il sesto motivo è infondato: il ricorrente ha avuto modo di partecipare mediante la presentazione delle integrazioni e, comunque, la repressione di opere abusive insanabili è attività vincolata; ai sensi dell’art. 21-octies della l. n. 241/1990, l’omessa comunicazione di avvio non avrebbe determinato l’annullabilità dell’ordine, poiché la demolizione costituiva l’esito legalmente vincolato.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 145, commi 3 e 6, L.R. Toscana n. 65/2014

  Come correttamente osservato dal Comune nelle controdeduzioni, la SCIA presentata non consentiva di individuare le opere abusive, né di verificare la doppia conformità, sicché integrare la documentazione avrebbe significato presentare una pratica ex novo, circostanza che esclude l’applicabilità del termine di cui all’art. 145, comma 6.

  Il termine per integrare la documentazione non è applicabile quando le carenze sono tali da impedire l’identificazione delle opere e la verifica della conformità e l’integrazione comporterebbe, nella sostanza, la presentazione di una pratica nuova.

• artt. 136 e 137 L.R. Toscana n. 65/2014

  Il Comune ha correttamente operato una valutazione unitaria dell’intervento complessivo, come imposto dalla costante giurisprudenza amministrativa secondo cui la costruzione deve essere intesa in senso unitario e non è possibile scindere le singole parti ai fini della sanatoria.

  La qualificazione delle opere ai fini edilizi e della sanatoria deve considerare l’intervento nel suo complesso, senza isolare artificiosamente i singoli manufatti per ricondurli all’attività edilizia libera o alle opere prive di rilevanza edilizia.

• art. 15 delle N.T.A. del Regolamento Urbanistico e art. 67, comma 1, lett. d), del Regolamento Edilizio

  In particolare, il piccolo ricovero attrezzi presenta un’altezza media di 2,23 metri, eccedente i limiti di 2 metri previsti dall’art. 15 delle N.T.A. del R.U. e di 1,80 metri dall’art. 67, comma 1, lett. d) del Regolamento Edilizio vigente al momento della realizzazione, il che dimostra l’insussistenza della doppia conformità.

  Il superamento dei limiti di altezza previsti dalla disciplina urbanistico-edilizia applicabile esclude la doppia conformità del manufatto e impedisce la sanatoria.

• art. 61, commi 3 e 6, delle N.T.A. del Regolamento Urbanistico

  L’art. 61, comma 3, delle N.T.A. del R.U. ammette manufatti precari solo a servizio di aree o edifici a destinazione agricola, condizione non ricorrente nel caso di specie, mentre l’art. 46, comma 7, delle N.T.A. del P.R.G. vigente all’epoca della realizzazione (2004) vietava le serre se non quelle smontabili stagionali, categoria nella quale la serra in questione non rientra.

  I manufatti precari sono ammessi dalla disciplina urbanistica richiamata solo quando ricorrono i relativi presupposti funzionali; la permanenza pluriennale esclude la qualificazione della serra come stagionale o temporanea.

• art. 167, comma 4, d.lgs. n. 42/2004

  Come è noto, la natura tecnica di un volume non rileva ai fini paesaggistici, poiché la nuova volumetria, quale che sia la sua destinazione, impone una valutazione di compatibilità ex post, mentre l’art. 167, comma 4, del D.Lgs. n. 42/2004 preclude l’accertamento di compatibilità paesaggistica in sanatoria proprio per gli interventi che abbiano comportato incremento di superficie o volume.

  L’accertamento di compatibilità paesaggistica in sanatoria è precluso quando l’intervento ha comportato incremento di superficie o volume; la natura tecnica o la destinazione del volume non fa venir meno tale preclusione.

• art. 209 L.R. Toscana n. 65/2014

  Il quarto motivo, con cui si sostiene la sussistenza della doppia conformità ai sensi dell’art. 209 L.R. n. 65/2014, è smentito dalle puntuali contestazioni sopra esposte.

  La sanatoria richiede la doppia conformità delle opere, che nel caso concreto era esclusa dalle difformità edilizie e urbanistiche riscontrate.

• artt. 199, comma 1, e 200, commi 1 e 3, L.R. Toscana n. 65/2014

  Poiché gli interventi realizzati integrano gli estremi della ristrutturazione edilizia soggetta a permesso di costruire, come correttamente classificato dal Comune, e non sussistono i requisiti per la sanatoria ordinaria o per la SCIA in sanatoria, l’unica sanzione applicabile è quella ripristinatoria della demolizione ex art. 199, comma 1, L.R. n. 65/2014.

  Quando gli interventi richiedono il permesso di costruire e non sono sanabili, non è applicabile la sanzione pecuniaria prevista per opere realizzate in assenza o difformità da SCIA: si applica la demolizione.

• art. 7 l. n. 241/1990

  In fatto, il ricorrente ha avuto piena possibilità di partecipare al procedimento, avendo presentato integrazioni documentali in data 5 gennaio 2023 in riscontro alla comunicazione di inefficacia del 6 dicembre 2022, e l’ordinanza n. 114/2023 ha espressamente richiamato tali integrazioni, dimostrando di averle valutate.

  La partecipazione procedimentale può risultare concretamente assicurata quando l’interessato ha avuto modo di presentare osservazioni e documenti che l’amministrazione ha effettivamente valutato.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  In diritto, l’esercizio del potere repressivo in materia edilizia, una volta accertata l’abusività delle opere e l’insanabilità delle stesse, costituisce attività integralmente vincolata, sicché ai sensi dell’art. 21-octies della L. n. 241/1990 l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determinerebbe l’annullabilità del provvedimento, poiché la partecipazione del privato non avrebbe potuto modificare il contenuto dispositivo, essendo la demolizione l’unica conseguenza legale possibile.

  L’omissione della comunicazione di avvio non determina l’annullabilità dell’ordine repressivo quando, accertata l’abusività insanabile, il potere è vincolato e il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• Nella valutazione della sanatoria edilizia, le opere funzionalmente collegate devono essere considerate unitariamente; non è consentito scomporre l’intervento in singoli manufatti per ricondurli isolatamente all’edilizia libera o alle opere prive di rilevanza edilizia.
• Il termine per integrare la documentazione di una pratica edilizia non è dovuto quando le carenze sono radicali al punto da impedire l’individuazione delle opere e la verifica della conformità, e l’integrazione si tradurrebbe nella presentazione di una pratica nuova.
• La natura precaria o stagionale di un manufatto va verificata anche in rapporto alla sua effettiva permanenza: una presenza protratta per molti anni è incompatibile con la qualificazione come struttura temporanea o stagionale.
• La compatibilità paesaggistica in sanatoria è preclusa dagli incrementi di superficie o volume; la natura tecnica del volume e la sua destinazione non superano tale preclusione.
• Quando le opere abusive richiedono il permesso di costruire e non sono sanabili, si applica la sanzione ripristinatoria della demolizione e non la sanzione pecuniaria prevista per gli interventi assoggettati a SCIA.
• L’omessa comunicazione di avvio non rende annullabile un ordine di demolizione quando la repressione dell’abuso insanabile è attività vincolata e la partecipazione non avrebbe potuto modificarne il contenuto.

Come è indicizzato