Parere n. 1762/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Le organizzazioni sindacali ricorrenti hanno chiesto l’annullamento, previa sospensione, della metodologia regionale per la determinazione del fabbisogno di personale sanitario. Hanno dedotto: la violazione dell’art. 5 del CCNL Area Sanità del 2019 per l’omesso confronto sindacale; l’adozione della metodologia in assenza delle linee guida dell’Age.na.s.; l’inapplicabilità del modello organizzativo per intensità di cura alla realtà ospedaliera campana; l’inattendibilità del parametro di 1.560 ore annue per FTE, contestato anche alla luce delle diverse specialità e articolazioni dei turni, del riferimento ai dati del 2019 anziché del 2022 e delle ore indicate dal CCNL; errori nel calcolo dei turni notturni e festivi; infine, l’omessa considerazione dei carichi di lavoro e delle attività non cliniche, con conseguente rischio di sottodimensionamento del personale e pregiudizio per la qualità e la sicurezza del servizio. I motivi sono stati ricondotti alla violazione dell’art. 6 del d.lgs. n. 165/2001 e dell’art. 5 del CCNL, all’eccesso di potere per falso presupposto, carenza istruttoria e difetto di motivazione, alla violazione dei principi di correttezza e buona amministrazione e dell’art. 41 Cost.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondate tutte le censure e ha espresso parere per il rigetto del ricorso. Il confronto sindacale previsto dall’art. 5 del CCNL riguarda i successivi atti di programmazione puntuale e immediatamente efficaci, non la metodologia generale e preliminare, avente carattere transitorio e sperimentale. La metodologia regionale, adottata in attesa delle linee guida nazionali, è risultata coerente con l’intesa del 21 dicembre 2022 in Conferenza Stato-Regioni, che aveva recepito lo schema del metodo nazionale; non era quindi necessario subordinare la sua legittimità alla previa pubblicazione di linee guida dell’Age.na.s. Il riferimento all’intensità di cura non configura un modello esclusivo o immediatamente obbligatorio: è un orientamento da adattare ai singoli profili e alla realtà organizzativa regionale, e la scelta rientra nella discrezionalità tecnico-amministrativa, non censurabile in assenza di manifesta irrazionalità o irragionevolezza. Anche il parametro di 1.560 ore annue per FTE è stato ritenuto legittimo perché recepisce quello fissato dal decreto ministeriale del 24 gennaio 2023, paragrafo 4.2, e costituisce una stima ragionevole basata sui dati e sulle assenze fisiologiche; le tabelle dei ricorrenti propongono alternative tecniche, ma non dimostrano un vizio. La scelta dell’anno 2019 come periodo di osservazione non è illegittima, non essendo imposto l’aggiornamento al 2022. Le contestazioni sui carichi di lavoro ulteriori, sulle attività non cliniche e sui turni attengono a valutazioni organizzative e tecniche rimesse alla Regione e non evidenziano manifesta irrazionalità. Il parere non contiene una statuizione autonoma sull’istanza cautelare.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 5 CCNL Area Sanità del 2019

  La censura relativa alla violazione dell’obbligo di confronto con le organizzazioni sindacali, ai sensi dell’articolo 5 del CCNL Area Sanità del 2019, è infondata in quanto la delibera impugnata non costituisce un atto di determinazione puntuale del fabbisogno di personale, bensì una metodologia generale e preliminare per la sua definizione, non essendo assistita da un obbligo legale di preventiva intesa con le OO.SS., come invece previsto per i successivi piani triennali specifici.

  L’obbligo di confronto sindacale non si estende alla metodologia generale e preliminare per il calcolo del fabbisogno; riguarda invece gli atti successivi di programmazione puntuale cui si riferisce il CCNL.

• intesa del 21 dicembre 2022 della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome

  La delibera impugnata è stata adottata in attuazione dell’intesa sancita il 21 dicembre 2022 dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, la quale ha recepito lo schema di Decreto del Ministro della Salute recante la metodologia nazionale per la definizione del fabbisogno di personale del Servizio Sanitario Nazionale.

  L’intesa e il metodo nazionale recepito forniscono il riferimento sovraregionale cui la metodologia campana si conforma; non occorreva attendere la previa pubblicazione delle linee guida dell’Age.na.s.

• decreto ministeriale del 24 gennaio 2023, paragrafo 4.2

  Del pari infondata è la censura relativa alla determinazione quantitativa del Full Time Equivalent (FTE) annuo dei dirigenti medici in 1.560 ore, atteso che tale parametro non è frutto di una elaborazione autonoma della Regione Campania, ma è tratto dal Decreto ministeriale del 24 gennaio 2023, il quale al paragrafo 4.2 fissa in 1.560 ore il debito orario annuo del dirigente medico, al netto di festività, ferie, formazione e assenze varie, secondo una metodologia consolidata basata sui dati.

  Il valore annuo di 1.560 ore per FTE, fissato dal metodo ministeriale, costituisce il parametro nazionale che la Regione ha correttamente recepito; i calcoli alternativi prospettati dai ricorrenti non dimostrano di per sé l’illegittimità della metodologia.

• art. 6 d.lgs. n. 165/2001

  In conclusione, tutte le censure dedotte nel ricorso straordinario si risolvono in contestazioni di valutazioni tecniche e organizzative che l’amministrazione regionale ha compiuto entro i limiti della propria discrezionalità, in coerenza con i parametri nazionali e con una motivazione adeguata e non contraddittoria, come dimostrato dalla relazione ministeriale che ha evidenziato, peraltro, la natura transitoria della metodologia, l’allineamento alle fonti sovraordinate e l’assenza di profili di manifesta irrazionalità o irragionevolezza.

  Il parere menziona l’art. 6 tra le disposizioni invocate dai ricorrenti, ma non ne offre una specifica interpretazione autonoma; esclude in concreto che le censure fondate sulla programmazione del fabbisogno dimostrino l’illegittimità della metodologia.

• art. 41 Cost.

  In conclusione, tutte le censure dedotte nel ricorso straordinario si risolvono in contestazioni di valutazioni tecniche e organizzative che l’amministrazione regionale ha compiuto entro i limiti della propria discrezionalità, in coerenza con i parametri nazionali e con una motivazione adeguata e non contraddittoria, come dimostrato dalla relazione ministeriale che ha evidenziato, peraltro, la natura transitoria della metodologia, l’allineamento alle fonti sovraordinate e l’assenza di profili di manifesta irrazionalità o irragionevolezza.

  L’art. 41 Cost. è riportato tra le norme invocate, ma il parere non ne sviluppa una distinta interpretazione; il ricorso è respinto nel suo complesso perché le censure non dimostrano vizi della metodologia.

Massime di principio

• L’obbligo di confronto sindacale previsto per la programmazione del fabbisogno non si estende automaticamente agli atti metodologici generali e preliminari, quando questi non determinano in modo puntuale e immediatamente efficace le dotazioni di personale.
• Una metodologia regionale di determinazione del fabbisogno può essere adottata in attesa di linee guida nazionali specifiche se risulta coerente con il quadro nazionale già definito mediante intesa e con il metodo recepito a livello centrale.
• Il richiamo a un modello organizzativo quale criterio metodologico non comporta la sua immediata o generalizzata applicazione quando l’atto lo considera un orientamento da adattare alle realtà organizzative e ai profili professionali interessati.
• Le scelte tecniche sulla determinazione del fabbisogno di personale, comprese le stime di ore annue per FTE e il periodo di osservazione dei dati, sono sindacabili solo se manifestamente irrazionali o irragionevoli; la prospettazione di parametri alternativi non prova, da sola, l’illegittimità.
• La scelta di dati non coincidenti con l’anno più recente non è illegittima in assenza di una norma che imponga l’aggiornamento, se l’amministrazione ha motivatamente utilizzato dati consolidati e disponibili.

Come è indicizzato