Parere n. 1778/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società, appaltatrice di attività estrattiva presso cave site in Apricena, ha chiesto la CIGO per nove lavoratori dal 22 maggio al 20 agosto 2023, a seguito della sospensione dell’appalto dopo il fallimento della committente Nargiso Marmi S.r.l. e del sequestro dei mezzi necessari al lavoro. L’INPS ha negato il trattamento, ritenendo che la sospensione delle commesse e le difficoltà burocratiche ricadessero nei rapporti tra appaltatore e committente e nel normale rischio d’impresa, oltre a lamentare la mancata produzione della documentazione richiesta. La ricorrente ha dedotto violazione e falsa applicazione degli artt. 10 e 16 del d.lgs. n. 148/2015 e degli artt. 1, 2 e 3 del decreto attuativo n. 95442 del 15 aprile 2016, nonché difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, sostenendo che il fallimento della committente fosse un evento esterno, imprevedibile e non imputabile.

Il parere

Il Consiglio di Stato ritiene fondato l’unico motivo e propone l’accoglimento del ricorso. La non imputabilità richiesta per la CIGO va riferita al datore di lavoro e ai lavoratori; nel caso concreto, la sospensione dei lavori è derivata dal fallimento della committente, evento eccezionale e imprevedibile, estraneo alla sfera di controllo dell’appaltatrice e non riconducibile al normale rischio d’impresa. La giurisprudenza che esclude in via generale la CIGO per eventi inerenti ai rapporti contrattuali non è applicabile quando, come qui, la sospensione non era prevista dal capitolato e deriva da una causa di forza maggiore imputabile esclusivamente alla committente. La circolare INPS n. 39/2017 conferma che, pur essendo normalmente non integrabile la causale quando la sospensione è prevedibile e contemplata nel contratto, possono rilevare circostanze imprevedibili o di forza maggiore che superino ogni connessione con il rischio d’impresa dell’appaltatrice. Gli altri requisiti per il trattamento risultavano riconosciuti dall’INPS e non contestati. Il diniego è pertanto illegittimo.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 11, comma 1, lett. a), d.lgs. 148/2015

  Giova premettere che la non imputabilità delle cause determinanti la sospensione o la riduzione dell'attività lavorativa costituisce il presupposto per la concessione del beneficio in esame (CIGO). Ma la norma è chiara nel circoscrivere tale non imputabilità al datore di lavoro e ai lavoratori, senza riferimento alcuno alla posizione del committente.

  La non imputabilità rilevante per la CIGO è riferita al datore di lavoro e ai lavoratori, non anche alla posizione del committente in quanto tale. Un evento che appartiene esclusivamente alla sfera della committente e sul quale l’appaltatrice non può incidere non è imputabile a quest’ultima.

• art. 1, comma 1, lett. a), l. 164/1975

  Sicché - alla luce del chiaro disposto della norma invocata [lett. a) dell'art. 1, comma 1, l. n. 164 del 1975 e la lett. a) del comma 1 dell'art. 11, d.lgs. n. 148 del 2015] - non si ritiene possa avere fondamento la tesi con cui l'istituto resistente sostiene che l'effettiva causa della sospensione del lavoro, pur se afferente al comportamento del committente, sia da riferire ai rapporti tra le parti contrattuali in quanto fatto riconducibile alle modalità ed ai tempi di esecuzione delle opere, strutturalmente connesso alla natura ed alle caratteristiche delle attività, tale da rientrare nell'ambito del normale rischio d'impresa (Consiglio di Stato sez. VI, 10/09/2015, n. 4218).

  La disposizione è richiamata, insieme all’art. 11, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 148/2015, a sostegno della distinzione tra eventi riconducibili al normale rischio d’impresa e cause esterne non imputabili. Il fallimento della committente non può essere automaticamente ricondotto ai rapporti contrattuali dell’appaltatrice quando è estraneo alla sua sfera di controllo.

• circolare INPS n. 39/2017

  Tuttavia, potrebbero effettivamente verificarsi ipotesi in cui si rilevino di fatto circostanze del tutto imprevedibili, casi fortuiti o di forza maggiore, che inducono l’azienda committente ad ordinare la sospensione dei lavori, in quanto l’eccezionalità dell’evento, oltre ad escludere la prevedibilità, è tale da superare ogni connessione al rischio di impresa attribuibile alla ditta appaltatrice.

  La circolare distingue le sospensioni prevedibili, già contemplate dal capitolato e di regola connesse al rischio d’impresa, dalle sospensioni dovute a eventi eccezionali, imprevedibili o di forza maggiore. In questa seconda ipotesi la causale può essere integrabile, perché l’evento supera ogni connessione con il rischio attribuibile all’appaltatrice.

Massime di principio

• Ai fini della CIGO, la non imputabilità della causa di sospensione o riduzione dell’attività va valutata rispetto alla sfera di controllo del datore di lavoro e dei lavoratori; non basta che l’evento si collochi nell’ambito di un rapporto contrattuale con un committente per imputarlo all’appaltatrice.
• La sospensione dell’attività di un’impresa appaltatrice può integrare una causale di CIGO quando deriva da un evento eccezionale, imprevedibile e di forza maggiore, estraneo alla sfera dell’appaltatrice e non contemplato come rischio contrattuale prevedibile.
• La riconducibilità di una sospensione al rischio d’impresa va valutata anche alla luce delle clausole del contratto d’appalto: se il capitolato non prevede la facoltà del committente di sospendere i lavori per l’evento verificatosi, non è possibile presumere che tale evento ricada nell’alea ordinaria dell’appaltatrice.

Come è indicizzato