Sentenza n. 6408/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La seconda classificata ha impugnato l’aggiudicazione deducendo, in primo luogo, che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per avere indicato costi della manodopera inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante, in violazione della lex specialis e dell’art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023. In secondo luogo, ha contestato il mancato rispetto dei minimi salariali inderogabili del CCNL Vigilanza privata e servizi di sicurezza e delle tabelle ministeriali di cui al d.m. 50/2024. In terzo luogo, ha denunciato la modifica dell’offerta tecnica ed economica in sede di giustificazioni dell’anomalia, con riferimento al numero di FTE, al piano di riassorbimento, alle risorse sostitutive e al fondo welfare. Infine, ha dedotto l’incongruità complessiva dell’offerta, contestando il tasso di assenteismo, l’omessa indicazione dei costi di sostituzione e la sottostima della polizza infortuni. La ricorrente ha chiesto anche l’aggiudicazione e il subentro nel contratto eventualmente stipulato.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto al primo motivo, ha chiarito che i costi della manodopera non sono equiparabili agli oneri di sicurezza da interferenze, gli unici effettivamente incomprimibili: il loro ribasso non comporta esclusione automatica, ma attiva la verifica di anomalia, nella quale l’operatore deve dimostrare la sostenibilità dello scostamento mediante una più efficiente organizzazione aziendale, nel rispetto dei minimi salariali. La clausola del capitolato che qualificava i costi come non ribassabili è stata interpretata in conformità all’art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023, poiché conteneva la medesima clausola di salvaguardia relativa all’efficienza organizzativa e agli sgravi contributivi; non introduceva quindi una causa espulsiva assoluta. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha distinto il costo medio del lavoro risultante dalle tabelle ministeriali, avente valore indicativo, dai minimi salariali inderogabili stabiliti dal CCNL. La media retributiva utilizzata dall’aggiudicataria non rappresentava un minimo fisso applicato per l’intero periodo, ma la media dei valori mensili progressivamente aggiornati secondo il CCNL; dalla tabella analitica risultava il rispetto del minimo vigente in ciascun mese. Anche la mancata indicazione del sesto scatto di anzianità per alcuni lavoratori non è stata ritenuta violativa dei minimi inderogabili, considerata l’incidenza marginale, la copertura del fondo per maggiori oneri e il successivo tavolo sindacale previsto per il cambio d’appalto. Quanto al terzo motivo, il TAR ha ribadito che i giustificativi non possono modificare l’offerta, ma possono riperimetrare e compensare parametri di costo senza alterare l’importo complessivo e le modalità sostanziali dell’offerta. La rideterminazione degli FTE è stata ritenuta una diversa rappresentazione delle risorse effettivamente necessarie, compatibile con l’utilizzo di personale part-time, non una modifica sostanziale dell’offerta. La ricorrente non ha fornito prova contraria. Quanto al quarto motivo, le statistiche aziendali asseverate avevano giustificato lo scostamento dal dato ministeriale sulle ore effettivamente lavorate; le tabelle ministeriali rappresentano medie statistiche e non necessariamente il monte ore contrattualmente offerto. Il sindacato giudiziale sulla verifica di anomalia resta limitato ai casi di manifesta illogicità o irragionevolezza. La valutazione deve essere globale e sintetica, senza isolare singole voci di costo, salvo che queste compromettano l’affidabilità complessiva dell’offerta. Poiché l’utile restava positivo e non era stata dimostrata una macroscopica inattendibilità dell’offerta, le censure sono state ritenute infondate. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  i costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato a ribasso; resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale

  Il ribasso sui costi della manodopera è ammissibile se giustificato da una più efficiente organizzazione aziendale, con verifica di anomalia e rispetto dei minimi salariali; la disposizione non rende tali costi automaticamente incomprimibili.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  indicazione nell'offerta economica, a pena di esclusione, dei propri costi della manodopera

  L’obbligo di indicare i costi propri della manodopera è coerente con la possibilità che essi differiscano dalla stima della stazione appaltante e siano sottoposti a verifica di congruità.

• art. 110, commi 1 e 4, d.lgs. 36/2023

  Lo scostamento dei costi dichiarati dalla stima della stazione appaltante costituisce elemento per l’avvio della verifica di anomalia; in tale verifica non sono ammesse giustificazioni sui minimi salariali inderogabili.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  Il principio di tassatività delle cause di esclusione impedisce alla lex specialis di introdurre cause espulsive non previste dalla legge, salvo interpretare la clausola in conformità alla disciplina primaria.

• art. 72 d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa della procedura ristretta utilizzata per l’affidamento.

• art. 108, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Prevede il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa utilizzato nella procedura.

• art. 41 della Carta costituzionale

  La possibilità di ottimizzare i costi attraverso una più efficiente organizzazione aziendale è stata ricondotta alla libertà di iniziativa economica.

• d.m. Ministero del lavoro e delle politiche sociali n. 50 dell’8 agosto 2024

  Le tabelle ministeriali costituiscono parametro di riferimento per la stima del costo medio del lavoro, ma non sono un parametro cogente e assoluto; rilevano invece i minimi salariali recepiti dalla contrattazione collettiva.

• CCNL Vigilanza privata e servizi di sicurezza, accordo di rinnovo del 16 febbraio 2024

  Stabilisce i minimi salariali inderogabili applicabili al personale impiegato nell’appalto, da rispettare mese per mese.

Massime di principio

• Nel sistema del d.lgs. 36/2023, il ribasso sui costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante non determina, di per sé, l’esclusione dell’operatore economico: comporta l’assoggettamento dell’offerta alla verifica di anomalia, nella quale deve essere dimostrata la sostenibilità dello scostamento mediante una più efficiente organizzazione aziendale, nel rispetto dei minimi salariali inderogabili.
• Una clausola della lex specialis che qualifica i costi della manodopera come non ribassabili deve essere interpretata in conformità all’art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023 quando riproduce anche la clausola di salvaguardia relativa all’efficienza organizzativa; non può essere intesa come introduzione di una causa di esclusione assoluta ulteriore rispetto a quelle previste dalla legge.
• Le tabelle ministeriali sul costo del lavoro esprimono un costo medio statistico e costituiscono un parametro di riferimento, non un limite inderogabile dell’offerta. L’inderogabilità riguarda i minimi salariali stabiliti dal contratto collettivo applicabile, che devono essere rispettati per ciascun periodo di riferimento.
• In sede di verifica dell’anomalia, i giustificativi non possono modificare sostanzialmente l’offerta, ma possono riperimetrare o compensare le singole componenti di costo, purché restino invariati l’importo complessivo e gli elementi sostanziali dell’offerta.
• La verifica di anomalia è una valutazione tecnico-discrezionale globale e sintetica. Il giudice amministrativo può sindacarla solo in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza o macroscopica inattendibilità; non può sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante né desumere l’inaffidabilità dell’offerta dal solo scostamento di singole voci di costo, se l’equilibrio economico complessivo e un margine positivo risultano preservati.

Come è indicizzato