Sentenza n. 3831/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali asseritamente derivati dal mancato riconoscimento immediato del titolo di odontoiatra conseguito in Messico e già riconosciuto dall'autorità competente portoghese. Hanno dedotto che il Ministero, dopo avere rigettato le domande di riconoscimento, aveva subordinato il riconoscimento allo svolgimento di una prova attitudinale o di un tirocinio di adattamento della durata di 24 mesi, nonostante le precedenti sentenze del TAR Lazio avessero annullato i dinieghi e le successive sentenze del Consiglio di Stato avessero accertato, in sede di ottemperanza, che il riconoscimento doveva essere automatico e non poteva essere subordinato a misure compensative. I danni allegati comprendevano perdita di chance e mancati guadagni, spese legali sostenute nei precedenti giudizi, nonché danni morali ed esistenziali connessi all'impossibilità di esercitare per anni la professione in Italia. Il Ministero ha eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità del ricorso collettivo.

La decisione

Il TAR ha prescisso dall'esame dell'eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo, ritenendo il ricorso infondato nel merito. Ha richiamato i presupposti della responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione: nesso causale materiale, danno ingiusto, lesione di una posizione soggettiva collegata alla spettanza del bene della vita, nesso di causalità giuridica tra fatto lesivo e pregiudizi, nonché elemento soggettivo della colpa. Ha precisato che l'illegittimità del provvedimento costituisce soltanto un indice presuntivo della colpevolezza, da valutare insieme alla chiarezza della normativa, alla semplicità dei fatti e al carattere vincolato o discrezionale dell'azione amministrativa. Nel caso concreto ha escluso la colpa del Ministero, ritenendo scusabile l'errore commesso in ragione della complessità e dell'evoluzione del quadro normativo e giurisprudenziale sul riconoscimento dei titoli esteri. In particolare, al momento dell'azione amministrativa erano rilevanti sia la durata del percorso formativo svolto in Messico, ritenuta inferiore ai cinque anni richiesti dall'art. 41 del d.lgs. n. 206/2007, sia il numero complessivo delle ore di insegnamento, superiore al minimo, sia la possibilità di applicare misure compensative ai sensi dell'art. 22 del medesimo decreto. Il TAR ha osservato inoltre che la successiva affermazione dell'automatismo del riconoscimento da parte del Consiglio di Stato era collegata all'evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia sulla direttiva 2005/36/CE e, quindi, non rendeva colpevole l'errore anteriormente commesso dal Ministero. Il ricorso è stato comunque ritenuto infondato anche sotto il profilo del danno, poiché i pregiudizi economici erano stati quantificati sulla base di medie statistiche sui guadagni degli odontoiatri, senza prova concreta che i ricorrenti avessero effettivamente perduto le somme richieste. Il ricorso è stato rigettato e le spese compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  La tutela risarcitoria per lesione derivante dall'attività amministrativa richiede la prova dei presupposti della responsabilità, tra cui danno ingiusto, nesso causale, lesione del bene della vita e imputabilità soggettiva della condotta.

• art. 41 d.lgs. n. 206/2007

  la formazione dell'odontoiatra comprende un percorso di studi teorici e pratici della durata minima di cinque anni svolti a tempo pieno che possono essere espressi in aggiunta anche in crediti ETCS equivalenti e consiste “in almeno 5.000 ore di insegnamento”

  La disposizione è stata considerata dall'amministrazione nel confronto tra la formazione estera e i requisiti nazionali; la complessità di tale valutazione ha contribuito a rendere scusabile l'errore amministrativo.

• art. 22 d.lgs. n. 206/2007

  La disposizione consente la valutazione dell'applicabilità di misure compensative nel procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali estere; la sua rilevanza nel caso concreto ha contribuito all'incertezza interpretativa circa la portata degli obblighi dell'amministrazione.

• direttiva 2005/36/CE

  Il quadro europeo, come interpretato dalla Corte di giustizia, tende al riconoscimento automatico e incondizionato quando l'autorità di uno Stato membro abbia verificato la conformità della formazione ai requisiti della direttiva; tale interpretazione è stata ritenuta il risultato di un'evoluzione giurisprudenziale successiva alle determinazioni amministrative contestate.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio del potere richiede, oltre all'illegittimità dell'atto e alla lesione dell'interesse legittimo, la lesione effettiva di un bene della vita, il nesso causale materiale e giuridico e la prova del danno conseguenza.
• L'illegittimità del provvedimento amministrativo non dimostra di per sé la colpa dell'amministrazione. La colpa deve essere valutata considerando, tra l'altro, la chiarezza e univocità della regola di azione, la semplicità dei fatti, il grado di discrezionalità e la complessità del quadro normativo e giurisprudenziale.
• L'errore dell'amministrazione è scusabile quando la condotta contestata si colloca in un quadro normativo e giurisprudenziale complesso, in evoluzione e idoneo a generare un ragionevole dubbio interpretativo, salvo che l'esercizio del potere abbia violato in modo macroscopico ed evidente i canoni di buona fede, imparzialità e correttezza.
• La prova del danno patrimoniale da ritardato o impedito esercizio di una professione non può essere sostituita dalla mera applicazione di medie statistiche sui redditi della categoria professionale: occorre dimostrare concretamente il pregiudizio subito e il nesso causale con la condotta amministrativa.
• Nel sistema di riconoscimento delle qualifiche professionali, la valutazione della colpa dell'amministrazione deve tenere conto sia dei requisiti nazionali applicabili sia dell'evoluzione dell'interpretazione europea sull'effetto del precedente riconoscimento della formazione da parte dell'autorità competente di uno Stato membro.

Come è indicizzato