Tribunale, Sentenza T-34/21

Aiuti di Stato COVID-19 alla Lufthansa: annullamento della decisione della Commissione

La pronuncia riguarda due ricorsi di annullamento proposti da Ryanair e Condor contro la decisione con cui la Commissione aveva autorizzato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e del quadro temporaneo COVID-19, una ricapitalizzazione di 6 miliardi di euro a favore di Deutsche Lufthansa AG. Il Tribunale annulla la decisione, come rettificata, perché la Commissione ha commesso diversi errori di diritto e di valutazione nell’applicazione del quadro temporaneo e nell’imposizione delle misure concorrenziali.

Fatti e procedimento

La Germania notificava alla Commissione una misura individuale di ricapitalizzazione composta da capitale, partecipazione tacita I e partecipazione tacita II, finalizzata a ripristinare liquidità e struttura patrimoniale del gruppo Lufthansa colpito dalla pandemia. La Commissione la approvava con decisione di non sollevare obiezioni; successivamente interveniva una rettifica della decisione. Ryanair e Condor proponevano ricorso ex articolo 263 TFUE, chiedendone l’annullamento.

Ricevibilità e legittimazione ad agire

Il Tribunale riconosce anzitutto che entrambe le ricorrenti sono "interessati" ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589, in quanto concorrenti di Lufthansa. Ne deriva la legittimazione a far valere i diritti procedurali derivanti dalla mancata apertura del procedimento formale. Inoltre, sulla base di una valutazione prima facie della loro posizione sul mercato, ritiene dimostrata una lesione sostanziale della loro posizione concorrenziale, con conseguente legittimazione a contestare il merito della decisione.

Normativa rilevante e intensità del controllo

Il Tribunale ricorda che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nella valutazione della compatibilità degli aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, ma che il giudice dell’Unione controlla il rispetto delle regole procedurali, della motivazione, l’esattezza materiale dei fatti e l’assenza di errori manifesti di valutazione o sviamento di potere. La Commissione è vincolata anche alle proprie comunicazioni, tra cui il quadro temporaneo, salvo contrasto con il Trattato.

Ammissibilità del beneficiario alla ricapitalizzazione

Quanto al punto 49, lettera a), il Tribunale respinge la censura: la Commissione aveva correttamente rilevato un deterioramento del patrimonio netto e una situazione di illiquidità tecnica, sufficiente a dimostrare il rischio di insolvenza o gravi difficoltà nel mantenimento delle attività.

Diversamente, sulla lettera c) del punto 49, il Tribunale accoglie il motivo. La Commissione si era limitata ad affermare che Lufthansa non poteva ottenere finanziamenti sui mercati "per l’importo totale", senza verificare se il beneficiario potesse reperire almeno una parte non trascurabile del fabbisogno mediante garanzie (in particolare flotta e altri attivi non gravati). La decisione è censurata perché non considera tutti gli elementi pertinenti e presuppone erroneamente che il finanziamento di mercato debba coprire l’intero fabbisogno.

Sul punto 49, lettera b), il Tribunale respinge la critica relativa all’importanza sistemica di Lufthansa: la Commissione aveva valorizzato, in modo sufficiente, occupazione, connettività, trasporto merci e impatto sul bilancio pubblico. Non è richiesto che il fallimento di un’impresa provochi il collasso dell’intero settore.

Importo dell’aiuto e proporzionalità

Il Tribunale interpreta il punto 54 del quadro temporaneo nel senso che l’importo della ricapitalizzazione deve limitarsi al minimo necessario per garantire la continuità operativa del beneficiario e ripristinare la struttura patrimoniale al livello del 31 dicembre 2019; non è richiesto un piano di ristrutturazione né un giudizio autonomo sulla redditività futura.

Sull’applicazione concreta, il Tribunale respinge la maggior parte delle censure contro il metodo della Commissione: l’uso del rapporto debito/patrimonio netto e del dynamic gearing ratio è ritenuto plausibile; il confronto con un campione di compagnie aeree è giudicato prudente; il riferimento a un rating BBB non è manifestamente errato; l’analisi del piano di sviluppo non doveva imporre una riduzione strutturale dei costi; alcune censure sono irricevibili perché tardive o insufficientemente chiare.

Sono respinte anche le censure basate su dichiarazioni pubbliche del management Lufthansa e su un presunto vantaggio indiretto supplementare, poiché non incidono sulla valutazione ex ante effettuata dalla Commissione.

Remunerazione e uscita dello Stato

Il Tribunale accoglie due censure cruciali. In primo luogo, ritiene che la Commissione abbia violato i punti 61, 62, 68 e 70 del quadro temporaneo perché la partecipazione al capitale e la partecipazione tacita II, dopo conversione, non erano accompagnate da un vero meccanismo di incremento progressivo della remunerazione o da un meccanismo alternativo equivalente idoneo a incentivare l’uscita dello Stato. Gli altri elementi richiamati dalla Commissione (prezzo di ingresso delle azioni, tassi crescenti delle partecipazioni tacite, divieto di dividendi, probabile conversione) sono considerati requisiti distinti e non sostitutivi.

In secondo luogo, il Tribunale accoglie la censura sul prezzo di conversione della partecipazione tacita II: la Commissione ha autorizzato un sistema non fondato sul TERP come richiesto dal punto 67 e non può rinviare la verifica a una successiva autorizzazione ex post, poiché il controllo degli aiuti è preventivo.

Prevenzione di distorsioni della concorrenza e notevole potere di mercato

Quanto al punto 71, il Tribunale respinge le censure sul divieto di espansione commerciale aggressiva: il piano aziendale mostrava un ritorno graduale all’operatività e il quadro temporaneo contiene già specifici divieti di acquisizione e crescita aggressiva fino al rimborso di gran parte dell’aiuto.

Sul punto 72, invece, il Tribunale accoglie in larga parte le doglianze delle ricorrenti. Stabilisce che, per valutare il notevole potere di mercato (NPM), la Commissione non poteva limitarsi a criteri di capacità aeroportuale e bande orarie, ma doveva considerare anche le quote di mercato effettive nella fornitura dei servizi di trasporto aereo di passeggeri. La nozione di NPM è letta in modo sostanzialmente equivalente alla nozione di posizione dominante.

Il Tribunale considera inoltre che, sulla base dei soli criteri adottati, la Commissione non poteva escludere l’esistenza di un NPM di Lufthansa negli aeroporti di Düsseldorf e Vienna nella stagione estiva 2019, e che gli errori relativi al mercato di Hannover erano stati corretti solo formalmente dalla rettifica. In ogni caso, la valutazione complessiva risultava insufficiente e viziata da errore manifesto.

Impegni strutturali: cessione delle bande orarie

Il Tribunale esamina poi gli impegni strutturali imposti per preservare la concorrenza. Riconosce che la cessione di bande orarie è, in linea di principio, una misura idonea a rimuovere l’ostacolo principale all’ingresso negli aeroporti congestionati. Tuttavia, accoglie alcune censure specifiche.

In particolare, ritiene illegittima l’esclusione dei concorrenti già basati negli aeroporti di Francoforte e Monaco dalla prima fase della procedura di cessione, poiché la Commissione non ha dimostrato che tale preferenza fosse necessaria o adeguata alla luce della struttura del mercato e rischiasse, anzi, di frammentare ulteriormente la concorrenza escludendo proprio i concorrenti più vicini.

Il Tribunale accoglie anche la censura relativa alla retribuzione della cessione delle bande orarie: la Commissione non ha motivato perché la cessione dovesse essere onerosa e non gratuita, né ha spiegato la compatibilità di tale scelta con il regolamento n. 95/93. Il difetto di motivazione è considerato essenziale.

Sono invece respinte le altre obiezioni sugli impegni: numero di bande orarie, requisito della base di quattro aeromobili, procedura di vendita, temporizzazione della cessione e rischio di conflitto di interessi non sono stati ritenuti decisivi o sufficientemente dimostrati.

Dispositivo e portata della decisione

Il Tribunale conclude che ciascuno degli errori individuati è, di per sé, sufficiente a giustificare l’annullamento della decisione della Commissione, come rettificata. Per questo annulla integralmente la decisione di autorizzazione dell’aiuto a Lufthansa e condanna la Commissione alle spese, con ripartizione delle spese degli intervenienti secondo le regole applicabili.

Indicazioni pratiche

Per gli operatori del diritto e i consulenti d’impresa, la sentenza è importante perché chiarisce che, nel quadro degli aiuti COVID-19, la Commissione deve svolgere un esame effettivo e completo della possibilità di finanziamento sul mercato, non può sostituire requisiti del quadro temporaneo con valutazioni generiche di sistema e, soprattutto, deve motivare in modo specifico gli impegni concorrenziali che accompagnano una ricapitalizzazione, specie quando incidono sulla struttura competitiva del trasporto aereo.