Tribunale, Sentenza T-513/21

Aiuti di Stato COVID-19 nei Paesi Bassi: regime di sovvenzioni dirette per i costi fissi e quarto emendamento

Il Tribunale dell’Unione europea, Sezione sesta, è stato adito con un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Bastion Holding BV e altre società/strutture alberghiere contro la decisione della Commissione del 22 giugno 2021 con cui non sono state sollevate obiezioni al quarto emendamento del regime olandese di aiuti di Stato destinato a sostenere i costi fissi delle imprese colpite dal COVID-19. La controversia si colloca nel quadro del temporary framework COVID-19 e riguarda, in particolare, il trattamento differenziato riservato a PMI e grandi imprese nel settore alberghiero.

Fatti e procedimento amministrativo

Il regime iniziale, notificato dai Paesi Bassi nel giugno 2020, prevedeva sovvenzioni dirette per sostenere la liquidità delle imprese colpite dalla pandemia, con beneficiari limitati alle PMI, salvo alcuni settori esclusi. La Commissione aveva già approvato tale schema e i successivi tre emendamenti, che estendevano nel tempo il periodo coperto e aumentavano gli importi massimi concedibili, passando progressivamente a includere anche le grandi imprese.

Il quarto emendamento, notificato il 7 giugno 2021, aumentava il massimale per le grandi imprese a EUR 1 200 000 per impresa e fissava al 100% la percentuale di sovvenzione nel calcolo dell’aiuto. Con la decisione impugnata, adottata il 22 giugno 2021, la Commissione ha ritenuto il regime compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

Questioni sollevate dai ricorrenti

I ricorrenti deducevano due motivi principali:

• la Commissione avrebbe dovuto avviare il procedimento formale di indagine ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE, poiché il regime sarebbe stato inappropriato e sproporzionato, in particolare per il tetto molto più basso applicato alle grandi imprese rispetto alle PMI;
• la decisione sarebbe stata insufficiente sotto il profilo dell’obbligo di motivazione, poiché non spiegava adeguatamente la ragione della distinzione tra PMI e grandi imprese né la compatibilità della misura con il principio di proporzionalità.

Quadro normativo e criteri di valutazione

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, che definisce la nozione di aiuto di Stato;
• l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, che consente di considerare compatibili gli aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro;
• l’articolo 108 TFUE, in particolare i paragrafi 2 e 3, relativi al controllo preventivo della Commissione;
• l’articolo 296, paragrafo 2, TFUE, sull’obbligo di motivazione;
• il regolamento (UE) n. 651/2014, in particolare l’allegato I, articolo 2, per la definizione di PMI;
• il temporary framework COVID-19, che fissava anche il massimale generale di EUR 1 800 000 per impresa nell’ambito della sezione 3.1.

Il Tribunale ribadisce che l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE costituisce una deroga da interpretare restrittivamente, e che la Commissione dispone di un ampio margine di apprezzamento quando effettua valutazioni economiche e sociali complesse.

Ragionamento del Tribunale sul primo motivo: assenza di dubbio serio sulla compatibilità

Quanto all’asserita inadeguatezza del regime, il Tribunale osserva anzitutto che gli Stati membri non hanno alcun obbligo di concedere aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE né di porre rimedio integralmente al turbamento economico. Ne consegue che il fatto che il regime non compensi in modo pieno tutte le perdite non lo rende, di per sé, incompatibile o inidoneo.

Il Tribunale rileva inoltre che la misura contestata si inseriva in una serie di interventi successivi, già valutati dalla Commissione, finalizzati a garantire liquidità alle imprese e a preservare la continuità dell’attività economica durante e dopo la pandemia. Poiché i ricorrenti non contestavano che gli aiuti, nel complesso, superassero i massimali previsti dal temporary framework, non emergevano difficoltà serie tali da imporre l’apertura della fase formale di indagine.

Parità di trattamento: PMI e grandi imprese non comparabili

Il Tribunale respinge l’argomento secondo cui PMI e grandi imprese sarebbero state in una situazione comparabile e avrebbero dovuto beneficiare del medesimo trattamento. Richiamando la struttura e la finalità del temporary framework, il Tribunale sottolinea che le PMI erano particolarmente esposte a problemi di liquidità e che le autorità nazionali avevano indicato una capacità finanziaria mediamente inferiore rispetto alle grandi imprese.

Pertanto, PMI e grandi imprese non erano comparabili né rispetto al quadro normativo di riferimento né rispetto alla situazione economica concreta nei Paesi Bassi. La differenziazione degli importi massimi concedibili non violava dunque il principio di eguaglianza di trattamento.

Proporzionalità e assenza dell’obbligo di bilanciamento degli effetti

Secondo i ricorrenti, il regime avrebbe alterato la concorrenza premiando in misura più intensa le PMI. Il Tribunale ricorda però che l’effetto di selettività e il vantaggio competitivo sono elementi intrinseci della nozione di aiuto di Stato. Inoltre, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, la Commissione non è tenuta a bilanciare gli effetti positivi dell’aiuto con i suoi effetti negativi sulla concorrenza, a differenza di quanto accade nell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.

Poiché i ricorrenti non dimostravano che la misura fosse inutile, inappropriata o sproporzionata, il Tribunale escludeva la sussistenza di dubbi tali da imporre l’avvio del procedimento formale.

Secondo motivo: motivazione della decisione di non sollevare obiezioni

Quanto alla motivazione, il Tribunale richiama il criterio consolidato secondo cui una decisione adottata nella fase preliminare dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE non deve rispondere a ogni dettaglio, ma deve rendere comprensibili le ragioni per cui la Commissione non ha incontrato gravi difficoltà di valutazione.

La Corte valorizza il contesto eccezionale della pandemia e la rapidità del procedimento: solo quindici giorni tra notifica e decisione. Nonostante ciò, la decisione conteneva 15 paragrafi ed era integrata dalle precedenti decisioni relative al medesimo regime, consentendo di comprendere il ragionamento della Commissione sulla compatibilità dell’aiuto con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

Il Tribunale respinge anche la censura relativa al mancato richiamo specifico agli aiuti già concessi alle PMI: la struttura della decisione e il richiamo al tetto complessivo di EUR 1 800 000 nel temporary framework implicavano che tali aiuti fossero stati considerati. L’argomento tratto dalla giurisprudenza Ryanair v Commission (KLM; Covid-19) viene distinto, poiché in quel caso occorreva valutare rapporti infragruppo e possibili trasferimenti di risorse, circostanza assente nel caso Bastion.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. Le spese vengono poste a carico delle ricorrenti, che sono condannate anche a rifondere quelle sostenute dalla Commissione.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• la Commissione gode di un ampio margine di valutazione nell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE;
• gli Stati membri non sono obbligati a riparare integralmente il pregiudizio economico derivante da una crisi per poter beneficiare della deroga;
• PMI e grandi imprese possono essere trattate diversamente nel contesto del temporary framework COVID-19, poiché non si trovano necessariamente in una situazione comparabile;
• una decisione di non sollevare obiezioni adottata con urgenza è sufficientemente motivata se, letta nel contesto delle decisioni precedenti e della normativa applicabile, consente di comprendere le ragioni della compatibilità dell’aiuto.