Tribunale, Sentenza T-102/21

Aiuti di Stato COVID-19 nei Paesi Bassi: regime di sovvenzioni per le PMI e controllo della Commissione

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da Bastion Holding BV, da altre società del gruppo e da 33 hotel contro la decisione della Commissione di non sollevare obiezioni rispetto a una modifica del regime olandese di sovvenzioni dirette destinato a sostenere le PMI colpite dalla pandemia di COVID-19. Il Tribunale si pronuncia sulla compatibilità della misura con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e sulla sufficienza della motivazione della decisione della Commissione.

Fatti e procedimento amministrativo

Il Regno dei Paesi Bassi aveva notificato nel giugno 2020 un regime iniziale di aiuti sotto forma di sovvenzioni dirette per imprese colpite dalla COVID-19, poi approvato dalla Commissione con decisione del 26 giugno 2020. Il regime iniziale era diretto alle PMI, con esclusione di taluni settori, e prevedeva una perdita di fatturato minima del 30% e un massimale di aiuto di 50 000 EUR per impresa.

Nel novembre 2020 i Paesi Bassi hanno notificato una prima modifica del regime, che estendeva il periodo coperto da ottobre a dicembre 2020 e innalzava il massimale a 90 000 EUR. La modifica manteneva l’impianto di base del regime: accesso riservato alle PMI, soglia di perdita di fatturato del 30%, calcolo legato ai costi fissi e, per alcuni esercizi di ristorazione, una maggiorazione specifica. Con la decisione impugnata del 20 novembre 2020, la Commissione ha ritenuto la modifica compatibile con il mercato interno e ha deciso di non sollevare obiezioni.

Questioni sottoposte al Tribunale

I ricorrenti hanno dedotto due motivi principali:

• l’erronea mancata apertura del procedimento formale di indagine, poiché il regime susciterebbe dubbi sulla compatibilità con il mercato interno;
• la violazione dell’obbligo di motivazione, perché la Commissione non avrebbe spiegato adeguatamente le ragioni per cui la distinzione tra PMI e grandi imprese fosse accettabile.

In sostanza, i ricorrenti sostenevano che il regime fosse selettivo, sproporzionato e distorsivo della concorrenza, poiché escludeva le grandi imprese, pur colpite anch’esse dalla pandemia.

Normativa e quadro di riferimento

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sulla nozione generale di aiuto di Stato;
• l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, che consente di dichiarare compatibili gli aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro;
• l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, relativo alla notifica preventiva degli aiuti;
• l’articolo 296, paragrafo 2, TFUE, sull’obbligo di motivazione;
• il regolamento (UE) n. 651/2014, utilizzato per definire le PMI;
• la comunicazione della Commissione sul temporary framework COVID-19, che costituisce il parametro di valutazione del regime.

Ragionamento del Tribunale sul primo motivo: compatibilità della misura e mancata apertura dell’indagine formale

Il Tribunale ricorda che l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE è una deroga da interpretare restrittivamente, ma che la Commissione dispone di un ampio margine di discrezionalità nelle complesse valutazioni economiche e sociali proprie del controllo degli aiuti di Stato. Il sindacato giurisdizionale si limita quindi all’osservanza delle forme, all’assenza di errore di diritto o di errore manifesto e alla sufficienza della motivazione.

Nel caso di specie, il Tribunale osserva che la misura aveva lo scopo di assicurare sufficiente liquidità alle imprese per evitare che la crisi compromettesse la loro vitalità e la continuità dell’attività economica. Tale finalità è coerente con il temporary framework e con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

Le censure relative alla natura selettiva della misura e alla sua capacità di falsare la concorrenza sono dichiarate in sostanza inefficaci, perché tali caratteristiche sono intrinseche alla nozione stessa di aiuto di Stato e già risultavano dalla decisione iniziale. Quanto alla proporzionalità, il Tribunale rileva anche che tale argomento era stato introdotto tardivamente e comunque non dimostrava che gli effetti restrittivi della misura eccedessero quanto necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito.

Parità di trattamento e comparabilità tra PMI e grandi imprese

Un passaggio centrale della motivazione riguarda la pretesa identità di situazione tra PMI e grandi imprese. Il Tribunale afferma che, nel contesto del temporary framework e delle condizioni economiche dei Paesi Bassi durante la pandemia, le PMI si trovavano in una situazione particolare, essendo più esposte a una grave crisi di liquidità. Le autorità olandesi avevano inoltre evidenziato che le PMI costituivano quasi la totalità delle imprese registrate e rappresentavano il 71% dell’occupazione nel 2018.

Sulla base di questi elementi, il Tribunale conclude che PMI e grandi imprese, come Bastion, non erano in una situazione comparabile. Di conseguenza, la scelta di riservare il regime alle PMI non viola il principio di parità di trattamento.

Il Tribunale aggiunge che il fatto che il regime sia stato successivamente ampliato non rende di per sé illegittima la versione originaria o modificata della misura. Inoltre, né l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE né l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE impongono agli Stati membri di compensare integralmente tutti i danni derivanti da un evento eccezionale o di estendere l’aiuto a tutte le vittime della crisi.

Adeguatezza dell’importo dell’aiuto

I ricorrenti avevano anche sostenuto che il massimale dell’aiuto fosse troppo basso per porre rimedio in modo effettivo al grave turbamento dell’economia. Il Tribunale respinge l’argomento osservando che il diritto dell’Unione non impone agli Stati membri di concedere un aiuto ex articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, né di coprire integralmente il danno causato dalla crisi. È sufficiente che la misura contribuisca a rimediare al turbamento economico. Nel caso concreto, peraltro, il regime faceva parte di un più ampio insieme di misure adottate dai Paesi Bassi.

Ragionamento sul secondo motivo: obbligo di motivazione

Sul piano della motivazione, il Tribunale ricorda che, per una decisione di non sollevare obiezioni adottata in base all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, la Commissione deve indicare le ragioni per cui ritiene di non incontrare serie difficoltà di valutazione, senza dover analizzare ogni punto di fatto e di diritto.

La decisione impugnata è stata adottata in un contesto di emergenza sanitaria e con tempi molto rapidi, a soli sette giorni dalla notifica. Il Tribunale considera sufficiente la motivazione, anche perché la decisione impugnata si legge insieme alla decisione iniziale, che ne costituisce parte integrante. Nel loro complesso, questi atti consentono di comprendere le ragioni per cui la Commissione ha ritenuto il regime compatibile con il mercato interno.

Quanto alla censura specifica sull’esclusione delle imprese diverse dalle PMI, il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui l’obbligo di motivazione riguarda, in linea di principio, le ragioni per cui una certa categoria beneficia della misura, non la giustificazione dettagliata dell’esclusione di tutte le altre categorie potenzialmente infinite. In un regime di aiuti esteso a quasi tutta l’economia di uno Stato membro, la Commissione non è tenuta a esaminare individualmente la situazione comparabile di tutti gli operatori esclusi.

Decisione e conseguenze

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. I ricorrenti sono condannati alle spese della Commissione, mentre il Regno dei Paesi Bassi, interveniente, sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia conferma che:

• in un contesto di crisi eccezionale come la COVID-19, la Commissione può fare applicazione del temporary framework per approvare regimi di aiuto mirati alle PMI, senza essere tenuta ad aprire il procedimento formale se non emergono serie difficoltà di valutazione;
• le PMI possono essere trattate diversamente dalle grandi imprese quando risultano oggettivamente più esposte a una crisi di liquidità e rappresentano una categoria economica particolarmente rilevante per la continuità dell’attività e dell’occupazione;
• la motivazione di una decisione di non sollevare obiezioni può essere sintetica, purché il destinatario e il giudice possano comprenderne il ragionamento alla luce del contesto e della decisione iniziale.