Sentenza n. 1070/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di una porzione dell’Ambito di Trasformazione A17 e titolare di attività commerciali qualificabili come medie strutture di vendita, ha impugnato la variante urbanistica comunale adottata e approvata per adeguare la disciplina commerciale alle sopravvenute norme statali, regionali ed eurounitarie. Ha dedotto, in primo luogo, la mancata produzione in giudizio della deliberazione di approvazione della variante e dei relativi allegati, successivamente prodotti dal Comune e dalla stessa ricorrente. Nel merito, ha censurato la scelta di non ricomprendere l’Ambito A17 nel riesame della disciplina commerciale, nonostante precedenti deliberazioni della Giunta comunale avessero previsto il riassetto delle aree commerciali e la revisione del Documento di Piano relativo proprio a tale ambito. Sono stati dedotti illogicità, irrazionalità, difetto di istruttoria e di motivazione, nonché lesione dell’aspettativa maturata circa un riesame rapido e concreto della disciplina dell’ambito alla luce della direttiva Bolkestein e della normativa di recepimento. La ricorrente ha sostenuto che un semplice aggiornamento terminologico delle NTA non fosse sufficiente e che il rinvio della disciplina dell’A17 a una futura variante generale, non ancora conclusa dopo oltre quattro anni, fosse sproporzionato e contraddittorio rispetto agli obiettivi dichiarati dall’amministrazione. Ha inoltre richiamato la situazione di fatto dell’ambito, già interessato da edificazioni e attività commerciali, e una precedente sentenza del Consiglio di Stato concernente la necessità di considerare lo stato dei luoghi, la situazione proprietaria e il grado di attuazione dell’area.

La decisione

Il TAR ha ritenuto venuto meno l’interesse alla decisione sul primo motivo, relativo alla mancata produzione della deliberazione comunale e dei relativi allegati, poiché tali documenti erano stati successivamente trasmessi e prodotti in giudizio. Ha invece ritenuto fondato il ricorso nel merito. Il giudice ha riconosciuto che il Comune, con precedenti deliberazioni, aveva avviato un procedimento specificamente diretto al riassetto delle aree commerciali e alla revisione del Documento di Piano relativo all’Ambito A17, creando nei privati un’aspettativa tutelabile non all’adozione di una disciplina necessariamente favorevole, ma a un riesame effettivo, motivato e svolto in tempi certi e ragionevoli. Secondo il TAR, la sopravvenuta disciplina di derivazione eurounitaria impone di distinguere la regolazione urbanistica del territorio dalla programmazione economica del commercio e richiede la rimozione delle limitazioni non giustificate da motivi imperativi di interesse generale. In tale contesto, la scelta di avviare un procedimento per l’adeguamento e il riassetto delle aree commerciali, per poi escludere integralmente l’Ambito A17 e rinviarne la disciplina a una futura variante generale, è stata ritenuta irragionevole e insufficientemente motivata. La scelta è risultata inoltre sproporzionata sotto il profilo temporale, considerato che il procedimento generale non era stato concluso dopo oltre quattro anni. Il giudice ha precisato che non spettava alla ricorrente ottenere una specifica disciplina urbanistica o l’automatica possibilità di insediare una media struttura di vendita: l’amministrazione conserva la discrezionalità sulle future scelte pianificatorie, ma deve riesaminare tempestivamente e motivatamente la disciplina dell’A17 alla luce della normativa sulla liberalizzazione del commercio, dello stato di fatto, degli atti autorizzatori esistenti e degli interessi coinvolti. Il ricorso è stato quindi accolto nei limiti indicati, con annullamento delle deliberazioni impugnate nella parte in cui hanno estromesso l’A17 dal procedimento di adeguamento e disposto il percorso separato. È stato imposto un effetto conformativo: il Comune deve completare entro un termine ragionevole il riesame della disciplina dell’A17, salvo che tale riesame sia già stato compreso nella variante generale adottata; in quest’ultimo caso, le pretese della ricorrente dovranno essere esaminate nell’ambito della relativa procedura. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 46 c.p.a.

  La disposizione è richiamata in relazione all’obbligo dell’amministrazione di produrre in giudizio gli atti impugnati; il motivo è divenuto privo di interesse dopo la produzione della deliberazione e dei relativi allegati.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione al deposito delle memorie e della documentazione delle parti.

• d.lgs. 59/2010

  Normativa statale di recepimento della direttiva Bolkestein, richiamata quale fonte dei principi di liberalizzazione delle attività commerciali e della necessità di riesaminare le limitazioni urbanistiche non giustificate.

• direttiva 2006/123/CE

  La direttiva Bolkestein è richiamata quale fonte eurounitaria del principio di liberalizzazione delle attività economiche e della separazione tra regolazione del commercio e pianificazione urbanistica.

• l.r. Lombardia 6/2010

  Richiamata tra le disposizioni sopravvenute in materia commerciale cui il Comune aveva dichiarato di volersi adeguare.

• d.G.R. Lombardia 1193/2013

  Richiamata tra le disposizioni regionali sopravvenute rilevanti per l’adeguamento della disciplina commerciale.

• art. 99 c.p.a.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione avvia un procedimento di variante urbanistica dichiarando di voler adeguare la disciplina delle aree commerciali alla normativa eurounitaria sulla liberalizzazione e di voler riesaminare uno specifico ambito territoriale, non può poi escludere integralmente quell’ambito e rinviarne sine die la disciplina a una futura variante generale senza una motivazione puntuale, coerente con l’obiettivo originario e con la rilevanza degli interessi coinvolti.
• La sopravvenuta disciplina derivante dalla direttiva Bolkestein impone di distinguere la pianificazione urbanistica, volta alla regolazione del territorio, dalla programmazione economica del commercio; le limitazioni all’insediamento di strutture commerciali devono pertanto essere riesaminate e mantenute soltanto se giustificate da motivi imperativi di interesse generale.
• Il privato non vanta un diritto all’approvazione di una determinata disciplina urbanistica né all’automatica possibilità di insediare una specifica struttura commerciale, ma può vantare un’aspettativa tutelabile a un riesame effettivo, motivato e concluso entro tempi ragionevoli quando l’amministrazione abbia formalmente avviato un procedimento diretto a tale finalità.
• Le scelte urbanistiche restano ampiamente discrezionali, ma sono sindacabili quando la loro attuazione risulti manifestamente illogica, irragionevole o sproporzionata rispetto agli obiettivi dichiarati dall’amministrazione, anche per l’ingiustificato protrarsi dei tempi del procedimento.
• L’effetto conformativo dell’annullamento di una variante urbanistica che abbia escluso un ambito dal riesame impone all’amministrazione di rivalutare tempestivamente e motivatamente la relativa disciplina, considerando la normativa sopravvenuta, lo stato di fatto, gli atti autorizzatori esistenti, la situazione proprietaria e il grado di trasformazione già realizzato, senza imporre una soluzione pianificatoria predeterminata.

Come è indicizzato