Sentenza n. 5847/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio deducendo, in sintesi: violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 1, 3 e 10-bis l. 241/1990; violazione dell’art. 6 d.m. 28 dicembre 2012 e delle Linee guida EEN 9/11; difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento, travisamento, illogicità e contraddittorietà. L’appellante ha sostenuto che il GSE non avrebbe adeguatamente esaminato le osservazioni procedimentali e la documentazione prodotta, avrebbe imposto un onere probatorio eccessivo circa il carattere non standard dell’allacciamento alla rete esistente e avrebbe illegittimamente omesso il coinvolgimento di ENEA. È stata inoltre riproposta la censura relativa al mancato riconoscimento dell’addizionalità dell’intervento. Infine, la società ha dedotto la violazione della disciplina sopravvenuta introdotta dall’art. 56 d.l. 76/2020, in relazione all’art. 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che il rigetto avrebbe dovuto rispettare i presupposti dell’autotutela. L’appellante ha chiesto anche l’accertamento del diritto all’emissione dei certificati bianchi e l’ordine al GSE di procedere ai conseguenti adempimenti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al contraddittorio procedimentale, ha affermato che l’amministrazione deve valutare le memorie e i documenti pertinenti, ma non è tenuta a confutare analiticamente ogni argomentazione del privato; è sufficiente una motivazione sintetica, purché dia conto delle ragioni per cui le osservazioni non superano i rilievi ostativi. Nel caso concreto, il GSE aveva indicato sin dalla richiesta di integrazioni e dal preavviso di rigetto le criticità relative alla prova dell’addizionalità e aveva esaminato la documentazione e le osservazioni, ritenendole non risolutive. È stata esclusa anche la necessità del coinvolgimento di ENEA: la previsione secondo cui il GSE svolge le valutazioni avvalendosi del supporto di ENEA e RSE disciplina una collaborazione tecnica facoltativa e non impone l’intervento dell’Agenzia in ogni procedimento. In relazione all’addizionalità, il Collegio ha ritenuto che essa sia un presupposto strutturale dell’incentivo e richieda la dimostrazione che il risparmio non sarebbe stato conseguito senza il sostegno pubblico. La verifica deve avvenire mediante una baseline concreta, riferita alla soluzione che l’operatore avrebbe ragionevolmente adottato in assenza dell’incentivo, considerando il contesto tecnico, economico, infrastrutturale e di mercato. L’onere della prova grava sul proponente, secondo il principio di autoresponsabilità. La documentazione prodotta non aveva dimostrato che, in presenza di una rete vicina, l’allacciamento non costituisse una soluzione tecnologica standard né che l’incentivo fosse causalmente determinante per l’investimento. Le valutazioni del GSE, espressione di discrezionalità tecnica, non presentavano manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento. Infine, l’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 non ha efficacia retroattiva automatica sui procedimenti già definiti prima della sua entrata in vigore; l’applicazione della disciplina richiede l’apposita istanza del privato prevista dal comma 8. Le spese del grado sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  Richiamato quale parametro dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, senza che il Collegio ravvisasse violazioni nel comportamento del GSE.

• artt. 1, 3 e 10-bis l. 241/1990

  L’amministrazione deve valutare le osservazioni e i documenti pertinenti presentati dopo il preavviso di rigetto, ma non deve confutarli analiticamente; è sufficiente una motivazione sintetica che renda comprensibili le ragioni del mancato accoglimento.

• art. 6 d.m. 28 dicembre 2012

  Attribuisce al GSE la gestione dell’istruttoria e la valutazione dell’ammissibilità delle proposte, consentendo il ricorso al supporto tecnico di ENEA e RSE senza imporre il coinvolgimento di ENEA in ogni singolo procedimento.

• art. 6, Allegato A, deliberazione AEEG 27 ottobre 2011, EEN 9/11

  Fondamento delle nozioni di risparmio netto e coefficiente di addizionalità; l’incentivo riguarda soltanto i risparmi ulteriori rispetto a quelli conseguibili comunque per evoluzione tecnologica, normativa o di mercato.

• art. 12, comma 8, d.m. 11 gennaio 2017

  La previsione secondo cui il GSE può avvalersi del supporto tecnico di ENEA conferma il carattere facoltativo della collaborazione tecnica.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Richiamato in relazione alla disciplina dei provvedimenti di rigetto delle istanze di incentivo e alla sopravvenuta disciplina sull’autotutela.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020

  Il comma 7 non opera retroattivamente in modo automatico sui procedimenti già definiti; per l’applicazione ai procedimenti pregressi è necessaria l’istanza del privato prevista dal comma 8.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti dell’annullamento d’ufficio sono richiamati dalla disciplina sopravvenuta per i rigetti delle istanze di incentivo, ma non incidono automaticamente sui procedimenti già definiti prima dell’entrata in vigore dell’art. 56 d.l. 76/2020.

Massime di principio

• Nell’ambito dei procedimenti amministrativi, l’amministrazione deve esaminare le memorie e i documenti pertinenti presentati dal privato, ma non è tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione: è sufficiente una motivazione sintetica che dia conto delle ragioni per cui le deduzioni non superano i rilievi ostativi già comunicati.
• Quando una norma prevede che l’amministrazione possa avvalersi del supporto tecnico di un’altra amministrazione o agenzia, tale formulazione non impone il coinvolgimento dell’organismo ausiliario in ogni procedimento, salvo che la legge subordini espressamente la validità del provvedimento al suo intervento.
• Nel sistema degli incentivi per l’efficienza energetica, l’addizionalità è un presupposto essenziale dell’agevolazione e richiede la prova che il risparmio energetico non sarebbe stato conseguito in assenza dell’incentivo; l’agevolazione non può trasformarsi in un sussidio generalizzato per interventi già sostenibili o comunque realizzabili.
• La verifica dell’addizionalità deve essere effettuata mediante una baseline concreta, riferita alla soluzione tecnica che l’operatore avrebbe ragionevolmente adottato senza incentivo, considerando il contesto infrastrutturale, tecnico, economico e di mercato rilevante.
• L’onere di dimostrare la correttezza della baseline e l’effettiva addizionalità dell’intervento grava sul soggetto che richiede l’incentivo, secondo il principio di autoresponsabilità; le carenze probatorie impediscono il perfezionamento del presupposto agevolativo.
• Le valutazioni del GSE sulla sussistenza dell’addizionalità e sulla congruità della baseline costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.

Come è indicizzato