Sentenza n. 4365/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato le note ministeriali del 31 dicembre 2019 e del 31 dicembre 2020, nonché la successiva nota del 2 gennaio 2021, con cui era stato comunicato un aggiornamento tariffario pari allo 0,00 per cento. Nel corso del giudizio è stato chiarito che le note non costituivano una decisione definitiva sulla misura delle tariffe, ma disponevano il differimento della conclusione del procedimento di adeguamento tariffario fino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economico-finanziari. La concessionaria ha dedotto, tra l'altro, l'illegittimità del differimento per illegittimità costituzionale e incompatibilità con il diritto dell'Unione europea delle disposizioni legislative poste a fondamento delle note, nonché censure relative alla motivazione, alla competenza e agli effetti del differimento sulla propria posizione contrattuale ed economica. Con sentenza parziale e non definitiva, il Consiglio di Stato aveva riunito i due appelli, dichiarato inammissibile l'intervento ad adiuvandum dell'associazione di categoria, respinto o dichiarato inammissibili i motivi estranei alle disposizioni censurate e sollevato questioni di legittimità costituzionale. La Corte costituzionale ha poi dichiarato l'illegittimità costituzionale delle disposizioni che imponevano il differimento dei termini per l'adeguamento tariffario e per l'aggiornamento dei piani economico-finanziari.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha estromesso il Ministero dell'economia e delle finanze, ritenendo che non avesse emesso né concertato le note impugnate, pur essendo coinvolto quale codecisore nel procedimento complessivo di approvazione delle tariffe. Nel merito ha accolto gli appelli e, in riforma delle sentenze del TAR, ha accolto i ricorsi introduttivi nei limiti indicati in motivazione, annullando le note impugnate. Le note avevano infatti quale unico contenuto il differimento della conclusione del procedimento tariffario e si fondavano esclusivamente su disposizioni legislative dichiarate costituzionalmente illegittime. La declaratoria di incostituzionalità produce effetti ex tunc nei processi in corso, salvo il limite dei rapporti esauriti, delle situazioni irrevocabili, delle prescrizioni e decadenze maturate e del giudicato; il giudizio era stato instaurato tempestivamente e il rapporto era quindi ancora sub iudice. Venuta meno retroattivamente la base legislativa del differimento, gli atti amministrativi risultavano illegittimi. L'annullamento è stato limitato al differimento dei termini e non ha comportato alcuna decisione sulla fondatezza della pretesa tariffaria della concessionaria, né sulla misura dell'eventuale adeguamento, restando affidata alle parti una nuova interlocuzione secondo buona fede e alle delibere dell'Autorità di regolazione dei trasporti. È stata ritenuta adeguatamente considerata anche la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, poiché le questioni eurounitarie erano state esaminate nell'ambito del giudizio di costituzionalità. Le spese del doppio grado sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21, comma 5, d.l. n. 355/2003

  L'approvazione delle variazioni tariffarie deve avvenire con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.

• art. 18 della convenzione autostradale

  Prevede il coinvolgimento del Ministro dell'economia e delle finanze quale codecisore nell'approvazione delle tariffe, senza rendere tale Ministero parte necessaria rispetto a un atto ministeriale che non abbia emesso né concertato.

• art. 13, comma 3, d.l. n. 162/2019

  Disposizione posta a fondamento del differimento dei termini dell'adeguamento tariffario e dichiarata costituzionalmente illegittima.

• art. 13, comma 5, d.l. n. 183/2020

  Per i concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale è pervenuto a scadenza, il termine per l'adeguamento delle tariffe autostradali relative all'anno 2020 e all'anno 2021 è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economici finanziari...

  La disposizione imponeva il differimento dei termini per l'adeguamento tariffario e per l'aggiornamento dei piani economico-finanziari ed è stata dichiarata costituzionalmente illegittima.

• art. 136 Cost.

  La declaratoria di illegittimità costituzionale determina la perdita di efficacia della disposizione dichiarata incostituzionale dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione, con effetti anche nei rapporti pregressi non esauriti.

• art. 30, comma 3, l. n. 87/1953

  Le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione.

  La norma conferma l'impossibilità di applicare la disposizione incostituzionale anche nei processi in corso, salvi gli effetti irreversibili già prodotti e i rapporti esauriti.

• art. 27 l. n. 87/1953

  Ha consentito alla Corte costituzionale di dichiarare in via consequenziale l'illegittimità costituzionale di ulteriori disposizioni collegate a quelle oggetto della questione.

• art. 41 c.p.a.

  Il Ministero dell'economia e delle finanze è stato estromesso perché estraneo all'atto impugnato, non avendolo emesso né concertato.

• art. 11 Cost.

  Parametro costituzionale attraverso il quale sono state esaminate le questioni di compatibilità delle disposizioni censurate con il diritto dell'Unione europea.

• art. 117, comma 1, Cost.

  Parametro costituzionale utilizzato per prospettare l'incompatibilità delle disposizioni interne con il diritto dell'Unione europea.

Massime di principio

• La declaratoria di illegittimità costituzionale della norma primaria che costituisce l'unico fondamento di un provvedimento amministrativo determina l'illegittimità derivata e l'annullabilità del provvedimento, poiché viene meno retroattivamente la base legislativa del potere esercitato.
• Gli effetti della declaratoria di illegittimità costituzionale operano ex tunc anche nei processi in corso e sui rapporti sorti anteriormente, purché il rapporto non sia esaurito e non siano maturati giudicato, decadenza, prescrizione o altre situazioni giuridiche irreversibili.
• Quando l'atto amministrativo si limita a differire la conclusione di un procedimento sulla base di disposizioni legislative incostituzionali, l'annullamento deve riguardare il differimento illegittimo, senza comportare una decisione giudiziale sulla fondatezza sostanziale della pretesa amministrativa o economica dedotta dal privato.
• La declaratoria di illegittimità costituzionale incide oggettivamente sulla legittimità dell'atto amministrativo fondato sulla norma espunta dall'ordinamento e non richiede la conoscibilità, da parte dell'amministrazione, della futura pronuncia della Corte costituzionale né la rimproverabilità soggettiva della condotta.
• La partecipazione di un'amministrazione a un procedimento quale codecisore non comporta necessariamente la sua legittimazione passiva rispetto a ogni atto del procedimento: essa va esclusa quando l'amministrazione non abbia emanato né concertato lo specifico provvedimento impugnato.
• La correlazione tra il procedimento di aggiornamento dei piani economico-finanziari e quello di adeguamento tariffario non è di per sé illegittima; l'illegittimità può riguardare il differimento dei relativi termini disposto sulla base di norme dichiarate costituzionalmente illegittime.

Come è indicizzato