Sentenza n. 3/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

I due ricorsi, riuniti per connessione oggettiva, contestavano la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. I ricorrenti sostenevano: l'erronea applicazione dell'art. 31, commi 3 e 4-bis, per insussistenza dell'inadempimento e impossibilità concreta e giuridica di demolire, deducendo che una porzione dell'immobile costituiva l'unica abitazione di una comproprietaria, che era stata presentata un'istanza di sanatoria e che, decorso il termine di novanta giorni, il bene sarebbe stato acquisito al patrimonio comunale; la violazione dell'art. 3 l. 689/1981, per mancanza di dolo o colpa; la prescrizione della sanzione ai sensi dell'art. 28 l. 689/1981, assumendo che il termine quinquennale decorresse dalla scadenza dei novanta giorni successivi alla notifica dell'ordine di demolizione. Una ricorrente deduceva inoltre autonomamente la prescrizione della pretesa sanzionatoria.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi ai sensi dell'art. 70 c.p.a. e li ha rigettati integralmente. Ha ritenuto che l'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 sanzioni la mancata rimozione dell'abuso e operi quale misura coercitiva indiretta, anche nei confronti di proprietari non responsabili della realizzazione, quando abbiano la possibilità materiale e giuridica di adempiere. Il proprietario che intenda evitare l'acquisizione del bene e la sanzione deve dimostrare l'impossibilità di adempiere per ragioni non imputabili, non essendo sufficiente la mera occupazione dell'immobile quale abitazione principale; nel caso concreto tale circostanza non è stata provata. L'obbligo di demolizione gravava cumulativamente e indivisibilmente su tutti i comproprietari, sicché non era configurabile una scissione dell'obbligo in obbligazioni parziarie. Le eventuali ragioni ostative avrebbero dovuto essere tempestivamente dedotte impugnando l'ordinanza di demolizione e gli atti prodromici, divenuti inoppugnabili; gli atti consequenziali potevano quindi essere contestati solo per vizi propri, non dimostrati. È stata ritenuta sussistente l'imputabilità soggettiva dell'inottemperanza, in quanto la sanzione presuppone la coscienza e volontà di sottrarsi all'obbligo di demolire e i ricorrenti non hanno provato impedimenti idonei a escluderla. La prescrizione è stata esclusa poiché, nel quinquennio decorrente dalla scadenza del termine per demolire, la domanda di sanatoria, la SCIA per la demolizione del primo piano e l'ulteriore accertamento comunale dell'inottemperanza sono stati considerati atti incompatibili con la negazione dell'obbligo e dunque interruttivi della prescrizione. Gli atti impugnati sono stati salvati; nulla è stato disposto sulle spese, poiché il Comune non si è costituito.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di giudizi connessi; i due ricorsi sono stati riuniti per connessione oggettiva, avendo a oggetto il medesimo provvedimento e vizi sovrapponibili.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione

  L'ordine di demolizione può essere rivolto sia al proprietario sia al responsabile dell'abuso.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune

  L'inottemperanza nel termine di novanta giorni comporta l'acquisizione gratuita del bene e delle aree al patrimonio comunale.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001

  L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al precedente comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente

  L'accertamento dell'inottemperanza abilita l'amministrazione all'immissione nel possesso e alla trascrizione dell'acquisizione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti.

  La sanzione pecuniaria è una misura afflittiva e coercitiva indiretta, distinta dalla sanzione per la realizzazione dell'abuso, irrogabile dopo la constatata mancata esecuzione dell'ordine di demolizione.

• art. 3 l. 689/1981

  L'illecito amministrativo richiede dolo o colpa; il TAR ha ritenuto integrata l'imputabilità dalla coscienza e volontà di sottrarsi all'obbligo di demolizione, in assenza di prova di impedimenti non imputabili.

• art. 28 l. 689/1981

  La prescrizione quinquennale della pretesa sanzionatoria è soggetta alle regole civilistiche sull'interruzione; nel caso concreto gli atti dei ricorrenti e l'ulteriore accertamento comunale sono stati considerati interruttivi.

• art. 2944 c.c.

  Il riconoscimento del diritto altrui interrompe la prescrizione quando consista in una ricognizione chiara, specifica e univoca; il TAR ha ritenuto che le interlocuzioni relative alla sanatoria e alla demolizione integrassero tale riconoscimento.

• art. 9 Cost.

  La sanzione per l'inottemperanza è ricondotta alla salvaguardia del paesaggio e dell'ambiente.

• art. 41 Cost.

  La sanzione è ricondotta alla tutela dei valori costituzionali che limitano l'esercizio della libertà economica in funzione della salvaguardia del territorio.

• art. 42 Cost.

  La sanzione è collegata alla funzione sociale della proprietà e alla possibilità di incidere sul diritto dominicale in presenza di abusi edilizi.

• art. 117 Cost.

  La ratio della disciplina sanzionatoria è ricondotta anche alla tutela dei valori ambientali e territoriali di rilievo costituzionale.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 sanziona la mancata rimozione dell'abuso dopo l'ordine di demolizione e costituisce una misura coercitiva indiretta, distinta dalla sanzione per la realizzazione dell'abuso; può essere applicata anche al proprietario che non abbia realizzato l'abuso, quando questi abbia la possibilità materiale e giuridica di adempiere.
• Il proprietario di un immobile abusivo che intenda evitare l'acquisizione del bene e le conseguenze sanzionatorie dell'inottemperanza deve dimostrare di essere stato impossibilitato, per una ragione non riconducibile a propria colpa, a eseguire l'ordine di demolizione; la mera occupazione dell'immobile quale abitazione principale non dimostra tale impossibilità.
• Quando l'ordine di demolizione è rivolto a tutti i comproprietari, l'obbligo di demolizione grava su di essi in modo soggettivamente cumulativo e indivisibile; non è configurabile una scissione dell'obbligo in obbligazioni parziarie riferibili alle singole quote dominicali.
• Divenuto inoppugnabile l'ordine di demolizione, gli atti successivi e consequenziali, inclusa la sanzione pecuniaria per l'inottemperanza, possono essere impugnati soltanto per vizi propri e non per contestare tardivamente la legittimità o i presupposti dell'ordine originario.
• La prescrizione quinquennale della sanzione amministrativa prevista dall'art. 28 l. 689/1981 è soggetta alle regole civilistiche sull'interruzione; atti del privato che riconoscano, anche implicitamente ma in modo univoco, l'obbligo di demolire, nonché ulteriori atti amministrativi incompatibili con la negazione di tale obbligo, possono interrompere il termine prescrizionale.

Come è indicizzato