Cassazione Civile, Sentenza n. 8848/2020 del 13/05/2020

Esito

La controversia

Il ricorrente, già direttore pro tempore del Dipartimento Territorio della Regione Lazio, era stato condannato dalla Corte dei conti per aver contribuito a determinare a condizioni diseconomiche l’importo di un accordo transattivo del 2009 tra la Regione e una società incaricata di progettazioni relative a interventi infrastrutturali sulla rete autostradale regionale, commissionate tra il 2005 e il 2007 e svolte fino al 2010. La Corte dei conti di primo grado aveva pronunciato condanna; in appello, con sentenza del 6 novembre 2017, la Sezione giurisdizionale centrale d’appello aveva dichiarato inammissibile l’impugnazione di un altro soggetto e accolto parzialmente quella del ricorrente, riducendo la somma a suo carico. Il ricorrente ha proposto ricorso per cassazione ai sensi degli artt. 362 c.p.c. e 111 Cost., articolato in quattro motivi. Ha sostenuto che il pubblico ministero contabile, dopo aver affermato in udienza che il danno erariale era stato eliso dalla transazione e che la materia del contendere era cessata, avesse visto la Corte dei conti di primo grado pronunciarsi oltre la domanda; ha inoltre contestato che il giudice d’appello avesse mutato d’ufficio e senza previo contraddittorio la prospettazione del danno, individuando nella società pubblica il soggetto danneggiato, con lesione del diritto di difesa e ultrapetizione. Ha dedotto l’invasione della sfera riservata alle scelte discrezionali e contrattuali dell’amministrazione, l’assenza dei presupposti per imputargli la violazione del dovere di praticare ribassi d’asta, l’insufficienza e l’erroneità dell’accertamento del danno e la legittimità della procedura di partenariato e degli affidamenti. Ha anche contestato l’individuazione e la quantificazione del danno, sostenendo che non fosse stata accertata l’imputazione dei pagamenti alle prestazioni eseguite.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso. Ha precisato che il sindacato delle Sezioni Unite sulle decisioni del giudice contabile è limitato alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione: non comprende gli errori processuali, come la dedotta ultrapetizione o la mancata previa attivazione del contraddittorio su una questione rilevata d’ufficio, salvo che integrino un radicale stravolgimento delle regole processuali tale da determinare un evidente diniego di giustizia. Le doglianze sulla modifica del soggetto danneggiato e sulla ricostruzione della controversia riguardavano le modalità di esercizio della giurisdizione, non la sua esistenza o i suoi limiti esterni. Le contestazioni sull’accertamento del danno, sull’imputazione della responsabilità, sulla legittimità degli affidamenti e sulla valutazione delle scelte amministrative attenevano invece al merito e a pretesi errores in iudicando, anch’essi estranei al sindacato delle Sezioni Unite. La Corte ha inoltre rilevato che il ricorrente aveva richiamato atti e documenti del giudizio di merito senza osservare il requisito di specificità previsto dall’art. 360, primo comma, n. 6, c.p.c. Il ricorrente è stato condannato a pagare alla società controricorrente le spese del giudizio di cassazione, liquidate in 6.200 euro, di cui 6.000 euro per onorari, oltre spese generali e accessori di legge. Nessuna statuizione sulle spese è stata pronunciata in favore della Procura generale presso la Corte dei conti, in quanto parte meramente formale. È stato inoltre dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Norme richiamate

• art. 362 c.p.c.

  Il sindacato di queste Sezioni Unite sulle decisioni del giudice contabile (e del giudice amministrativo) è quindi circoscritto all’eventuale violazione dei limiti esterni della giurisdizione, e non si estende anche alla verifica degli errores in procedendo, qual è in particolare il difetto di corrispondenza tra chiesto e pronunziato.

  Il ricorso alle Sezioni Unite contro le decisioni del giudice contabile è consentito per motivi inerenti alla giurisdizione, limitati alla violazione dei limiti esterni; non permette di censurare ordinari errores in procedendo o in iudicando.

• art. 111 Cost.

  E’ quindi inammissibile il ricorso per cassazione come nella specie prospettante, mediante la denunzia di dedotto error in procedendo, non già un’assenza di tutela giurisdizionale bensì le modalità con cui la tutela è stata erogata, non risultando in tal caso integrata una questione di giurisdizione sindacabile da parte delle Sezioni Unite della Corte Suprema di Cassazione.

  Il ricorso previsto dall’art. 111 Cost. non consente di sottoporre alle Sezioni Unite le modalità con cui il giudice speciale ha esercitato la giurisdizione, quando non sia dedotta una sua assenza o una violazione dei relativi limiti esterni.

• art. 386 c.p.c.

  Atteso che come queste Sezioni Unite hanno già più volte avuto modo di affermare ai sensi dell’art. 386 c.p.c., la giurisdizione va determinata in base al petitum sostanziale della domanda (e cioè dello specifico oggetto e della reale natura della controversia, da identificarsi in funzione della causa petendi, in relazione alla protezione accordata dall’ordinamento alla posizione medesima, a prescindere dalla prospettazione della parte), e pertanto in ragione dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati.

  La giurisdizione si determina sulla base del petitum sostanziale, considerando oggetto, natura effettiva della controversia, causa petendi e posizione giuridica dedotta, indipendentemente dalla qualificazione prospettata dalla parte.

• art. 112 c.p.c.

  La ricorrente denunzia quindi un error in procedendo ex art. 112 c.p.c., che invero certamente non investe la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale del giudice amministrativo e dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo.

  La dedotta violazione della corrispondenza tra chiesto e pronunciato riguarda la legittimità dell’esercizio del potere giurisdizionale e non, di per sé, la sussistenza o i limiti esterni della giurisdizione.

• art. 101, comma 2, c.p.c.

  Tali dovendo considerarsi anche la violazione della necessaria previa attivazione del contraddittorio su questione rilevata d’ufficio in violazione dell’art. 101 c.p.c., comma 2.

  La mancata previa attivazione del contraddittorio su una questione rilevata d’ufficio è un vizio processuale relativo alle modalità di esercizio della giurisdizione e non configura, per ciò solo, un motivo inerente alla giurisdizione.

• art. 360, primo comma, n. 6, c.p.c.

  Orbene, a parte il rilievo che l’odierno ricorrente formula le proprie censure in modo del tutto apodittico laddove pone a fondamento delle medesime atti e documenti del giudizio di merito senza invero osservare il requisito a pena d’inammissibilità prescritto all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 6, emerge ictu oculi come tali censure in ogni caso attengano al modo di esercizio della giurisdizione e a pretesi error in procedendo.

  Quando il ricorrente fonda le censure su atti o documenti del giudizio di merito, deve rispettare il requisito di specificità previsto dalla norma; la Corte ha rilevato che tale requisito non era stato osservato.

• art. 97 Cost.

  Si è in proposito ulteriormente osservato come la discrezionalità riconosciuta agli amministratori pubblici nell’individuazione della soluzione più idonea nel singolo caso concreto a realizzare l’interesse pubblico perseguito (causa e limite intrinseco e funzionale dell’attività della P.A.) è legittimamente esercitata in quanto risultino osservati i criteri giuridici informatori dell’agere della P.A. dettati dalla Costituzione (art. 97), codificati alla L. n. 20 del 1994, art. 1, comma 1.

  La discrezionalità amministrativa resta sindacabile quanto al rispetto dei criteri giuridici che regolano l’azione della pubblica amministrazione, inclusi quelli informati al buon andamento.

• art. 1, comma 1, L. 14 gennaio 1994, n. 20

  Si è in proposito ulteriormente osservato come la discrezionalità riconosciuta agli amministratori pubblici nell’individuazione della soluzione più idonea nel singolo caso concreto a realizzare l’interesse pubblico perseguito (causa e limite intrinseco e funzionale dell’attività della P.A.) è legittimamente esercitata in quanto risultino osservati i criteri giuridici informatori dell’agere della P.A. dettati dalla Costituzione (art. 97), codificati alla L. n. 20 del 1994, art. 1, comma 1 (“L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità”), come modificato dalla L. n. 546 del 1993, art. 3 (“ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali”).

  Le scelte discrezionali sono insindacabili quanto alla mera opportunità, ma restano soggette al controllo di legittimità rispetto ai fini di legge e ai criteri di economicità, efficacia e pubblicità dell’azione amministrativa.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, come modif. dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

  Dichiarata l’inammissibilità del ricorso, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione.

• art. 13, comma 1-bis, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, come modif. dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

  La norma individua l’importo di riferimento per il contributo unificato aggiuntivo, pari a quello dovuto per il ricorso.

Massime di principio

• Il sindacato delle Sezioni Unite sulle decisioni dei giudici speciali, ai sensi degli artt. 362 c.p.c. e 111 Cost., è circoscritto alla sussistenza e ai limiti esterni della giurisdizione; non comprende gli errores in procedendo o in iudicando, salvo che questi integrino un radicale stravolgimento delle norme di riferimento o delle regole processuali tale da tradursi in un evidente diniego di giustizia.
• La dedotta ultrapetizione e la mancata previa attivazione del contraddittorio su una questione rilevata d’ufficio attengono, di regola, alle modalità di esercizio della giurisdizione e non sono censurabili dalle Sezioni Unite come motivi inerenti alla giurisdizione.
• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, considerando la natura effettiva della controversia, la causa petendi e la posizione giuridica dedotta, indipendentemente dalla prospettazione delle parti; nel giudizio contabile, la diversa individuazione del soggetto danneggiato nel corso del giudizio costituisce questione di merito quando i soggetti coinvolti sono entrambi pubblici.
• Il controllo della Corte dei conti sulle scelte degli amministratori pubblici può verificare il rispetto della legge e dei criteri di economicità, efficacia, buon andamento e proporzionalità tra costi e obiettivi; non può invece sostituire una propria valutazione di mera opportunità a quella amministrativa.

Come è indicizzato