Sentenza n. 3466/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente, gestore di una RSA privata con 120 posti letto accreditati, lamentava di essere stata esclusa dalla possibilità di concorrere per la contrattualizzazione dei posti e per l’assegnazione del relativo budget in applicazione delle regole regionali di sistema per il 2023. La DGR n. XI/7758/2022 era stata già annullata con sentenza del TAR Lombardia n. 2691/2023, passata in giudicato, perché aveva mantenuto un sistema che confermava i budget alle strutture già contrattualizzate e impediva stabilmente l’ingresso di nuovi operatori senza procedure comparative trasparenti e non discriminatorie. La società ha quindi chiesto il risarcimento del danno da perdita di chance, sostenendo che, se fossero state svolte procedure comparative corrette, avrebbe avuto un’elevata probabilità di ottenere la contrattualizzazione di una quota significativa dei posti, stimata tra 106 e 114, con conseguente maggiore redditività, minori rette e maggiore occupazione. Ha dedotto la sussistenza degli elementi della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 2043 c.c., sostenendo che l’annullamento della delibera non avesse eliminato i danni già prodotti. La Regione ha eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza della domanda; l’ATS di Bergamo ha resistito nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda risarcitoria, ritenendo non provati gli elementi oggettivi e soggettivi della responsabilità aquiliana. Ha premesso che l’illegittimità della condotta amministrativa risultava già accertata dall’annullamento della DGR, ma ha escluso che tale annullamento producesse automaticamente il diritto al risarcimento. La sentenza demolitoria aveva riconosciuto soltanto il diritto della società a concorrere, in condizioni di parità, per l’eventuale assegnazione delle risorse, non un diritto alla stipula del contratto, all’assegnazione di un determinato numero di posti o alla percezione di uno specifico budget. La ricorrente non ha dimostrato una seria e apprezzabile probabilità di conseguire il risultato finale: in alcune procedure comparative successive non aveva presentato candidatura e, in quelle cui aveva partecipato, non aveva ottenuto punteggi utili all’assegnazione. È quindi mancata la prova del nesso causale tra l’illegittimità della delibera e il danno lamentato. È stata inoltre ritenuta indimostrata l’esistenza e l’entità del danno economico: la contrattualizzazione non consente di presumere automaticamente maggiori margini o extraprofitti, poiché il sistema degli accordi contrattuali ex art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992 è funzionale all’erogazione dei livelli essenziali di assistenza e non alla massimizzazione del profitto degli operatori. Il TAR ha escluso anche l’elemento soggettivo, ravvisando un errore scusabile della Regione in ragione dell’incertezza del quadro normativo, della novella introdotta dalla l. 118/2022, dell’adozione del D.M. Salute 19 dicembre 2022 e della complessità e discrezionalità tecnica della programmazione sanitaria regionale. La ricorrente è stata condannata al pagamento di 2.000 euro oltre accessori in favore della Regione Lombardia e di 2.000 euro oltre accessori in favore dell’ATS di Bergamo.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  responsabilità extracontrattuale

  La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica richiede la prova della condotta illegittima, del danno ingiusto, del nesso causale e dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa.

• art. 2697 c.c.

  Il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria, inclusi danno ingiusto, nesso causale e dolo o colpa dell’apparato amministrativo.

• artt. 1223 e 2056 c.c.

  La risarcibilità delle conseguenze dannose richiede che esse siano conseguenza immediata e diretta della lesione, secondo un criterio di normalità e adeguatezza causale.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Gli accordi contrattuali con il Servizio sanitario regionale sono funzionali all’erogazione dei livelli essenziali di assistenza e non consentono di presumere automaticamente la produzione di maggiori margini economici per la struttura privata.

• l. 118/2022

  La novella ha introdotto, per gli accordi contrattuali ex art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992, procedure trasparenti, eque e non discriminatorie, previa pubblicazione di avvisi basati su criteri oggettivi di selezione.

• D.M. Salute 19 dicembre 2022

  Il decreto è richiamato quale atto recante indirizzi per lo sviluppo e l’applicazione del sistema di accreditamento nazionale, nel quadro regolatorio ancora in evoluzione.

Massime di principio

• L’annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare, ai sensi dell’art. 2043 c.c., il danno ingiusto, il nesso causale, il pregiudizio patrimoniale e l’elemento soggettivo della pubblica amministrazione.
• La lesione dell’interesse legittimo pretensivo è risarcibile solo quando l’illegittimo esercizio del potere abbia inciso su un bene della vita spettante o concretamente conseguibile; il riconoscimento del diritto a partecipare a una procedura comparativa non equivale al riconoscimento del diritto al risultato finale.
• Il danno da perdita di chance richiede la prova di una seria, concreta e apprezzabile probabilità di conseguire il risultato favorevole, non essendo sufficiente la mera possibilità astratta. La probabilità deve essere desunta da circostanze di fatto certe e deve sussistere un nesso causale tra la condotta illegittima e la perdita dell’esito favorevole.
• La prova del danno da mancata contrattualizzazione di una struttura sanitaria non può fondarsi sulla presunzione che la stipula dell’accordo con il Servizio sanitario regionale produca automaticamente maggiori profitti o vantaggi economici; tali conseguenze devono essere dimostrate in concreto.
• La colpa dell’amministrazione può essere esclusa quando l’illegittimità dell’atto si inserisca in un quadro normativo incerto, caratterizzato da contrasti interpretativi, disciplina in evoluzione, complessità fattuale e ampi margini di discrezionalità tecnica, configurandosi un errore scusabile.

Come è indicizzato