Sentenza n. 4080/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguardava una gara per l’affidamento, mediante accordo quadro quadriennale, di lavori e servizi stradali della rete viaria provinciale. L’offerta del raggruppamento con mandataria Laghetto, prima classificata con 84,99 punti e un ribasso dell’11,13%, era stata esclusa per carenza dei requisiti di qualificazione; una precedente esclusione era stata annullata con sentenza del TAR, confermata dal Consiglio di Stato. La stazione appaltante aveva quindi nuovamente escluso Laghetto, ritenendo l’offerta economica formulata al rialzo e comunque incerta. In particolare, nel modello G1 l’impresa aveva indicato un importo ribassato di euro 12.419.582,50, calcolato applicando il ribasso dell’11,13% all’importo massimo stimato di euro 13.975.000,00, mentre secondo la stazione appaltante il ribasso avrebbe dovuto essere applicato all’importo quadriennale di euro 8.600.000,00. Nel modello G2 l’impresa aveva indicato un’incidenza delle migliorie del 20,349%. Laghetto ha impugnato l’esclusione, gli atti conseguenti, l’aggiudicazione, i chiarimenti forniti dalla stazione appaltante e varie clausole della lex specialis, chiedendo anche la dichiarazione di inefficacia del contratto e il risarcimento del danno. In appello ha dedotto: contraddittorietà della sentenza di primo grado nel richiamo a un precedente relativo allo stesso procedimento; erronea interpretazione della lex specialis e illegittimità del modello G1 nella parte in cui richiedeva l’indicazione dell’importo ribassato; erronea individuazione dell’importo di euro 8.600.000,00 quale base di calcolo del ribasso, sostenendo che dovesse utilizzarsi l’importo massimo di euro 13.975.000,00; violazione dei criteri ermeneutici, del favor partecipationis e coerenza dell’offerta; erronea valutazione dell’offerta come incerta alla luce del coordinamento tra i modelli G1 e G2. La controinteressata aveva proposto ricorso incidentale in primo grado contro l’attribuzione dei punteggi all’offerta di Laghetto, dichiarato improcedibile dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato ritenuto non conducente: l’eventuale contraddittorietà del richiamo al precedente non avrebbe comunque comportato l’accoglimento dell’impugnazione, e il precedente riguardava la medesima gara, sebbene un diverso lotto. Quanto alla lex specialis, il Collegio ha ritenuto che essa contenesse riferimenti non del tutto univoci sia ai prezzi unitari sia a importi complessivi, ma che dovesse essere interpretata complessivamente in modo da renderne coerente l’applicazione. La richiesta del modello G1 di indicare l’importo ribassato non è stata quindi ritenuta illegittima. L’importo rilevante per il calcolo del ribasso è stato individuato in euro 8.600.000,00, corrispondente all’importo presunto del quadriennio per lavori, servizi e forniture. Tale conclusione è stata desunta dal complessivo assetto della gara: i requisiti di qualificazione erano parametrati agli importi quadriennali; la disciplina dell’offerta G2 riferiva l’incidenza delle migliorie all’importo per quattro anni; il chiarimento n. 21, insieme al chiarimento n. 18, aveva esplicitato l’importo quadriennale quale base del ribasso; tale chiarimento non aveva modificato la lex specialis, ma ne aveva fornito un’interpretazione compatibile con il suo tenore letterale. L’importo di euro 13.975.000,00, comprendente rinnovi, ripetizioni e proroghe, è stato invece ritenuto funzionale alla stima complessiva dell’appalto e al superamento delle soglie eurounitarie, non alla determinazione del ribasso. Il fatto che una parte degli offerenti avesse utilizzato l’importo massimo non è stato considerato decisivo e il favor partecipationis non poteva risolvere una situazione nella quale gli operatori si erano divisi in due gruppi. L’offerta di Laghetto è stata inoltre ritenuta incerta: l’indicazione nel modello G1 dell’importo calcolato sull’importo massimo implicava l’applicazione del ribasso dell’11,13% anche al periodo di rinnovo, mentre il modello G2 e il punto 5.2.1 della lex specialis prevedevano per tale periodo un diverso ribasso, derivante dall’incidenza delle migliorie. Ne risultava una sovrapposizione di due diverse percentuali di ribasso sul periodo di rinnovo. Inoltre, l’appellante non aveva dimostrato di aver calcolato l’incidenza delle migliorie sul corretto importo quadriennale e aveva anzi dichiarato di aver riferito entrambi i modelli all’importo massimo. Era pertanto legittima l’esclusione sia per offerta al rialzo rispetto all’importo corretto, sia per incertezza e violazione delle regole di serietà e determinatezza dell’offerta previste dal punto 6.5.2 del disciplinare. I motivi riproposti dalla controinteressata non sono stati esaminati, perché improcedibili per carenza di interesse e comunque inammissibili: dopo il rigetto del ricorso principale, la parte vittoriosa in primo grado, il cui ricorso incidentale sia stato dichiarato improcedibile o inammissibile, deve proporre appello incidentale e non può limitarsi alla mera riproposizione in memoria. Le domande di tutela in forma specifica e di risarcimento non sono state esaminate per l’infondatezza della domanda caducatoria. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. iii, d.lgs. 50/2016

  stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste

  La disciplina dell’accordo quadro non esclude che la gara possa fare riferimento anche a quantità o importi complessivi, purché ciò risulti dalla lex specialis.

• art. 35, comma 4, d.lgs. 50/2016

  qualsiasi forma di eventuali opzioni o rinnovi del contratto esplicitamente stabiliti nei documenti di gara

  Il valore stimato dell’appalto comprende opzioni e rinnovi ed è funzionale, tra l’altro, alla verifica del superamento delle soglie eurounitarie; non coincide necessariamente con l’importo sul quale calcolare il ribasso.

• art. 35, comma 16, d.lgs. 50/2016

  La quantificazione del valore stimato complessivo dell’appalto, comprensivo delle opzioni, non determina automaticamente la base economica per il calcolo del ribasso.

• art. 63, comma 5, d.lgs. 50/2016

  L’importo relativo alla ripetizione di lavori o servizi analoghi concorre al valore complessivo stimato dell’appalto, ma non al parametro del ribasso quadriennale individuato dalla lex specialis.

• art. 83, comma 2, d.lgs. 50/2016

  I requisiti e le capacità di cui al comma 1 sono attinenti e proporzionati all'oggetto dell'appalto

  La parametrazione dei requisiti di qualificazione all’importo quadriennale dell’appalto costituisce un elemento interpretativo per individuare l’importo di riferimento della gara.

• art. 93, d.lgs. 50/2016

  L’importo utilizzato per il calcolo della garanzia provvisoria può riferirsi al prezzo base indicato nel bando e non è necessariamente coincidente con l’importo sul quale deve essere calcolato il ribasso.

• art. 106, comma 11, d.lgs. 50/2016

  L’importo della proroga concorre al valore complessivo stimato dell’appalto, ma non necessariamente alla base economica del ribasso relativo al periodo quadriennale.

• art. 1362, comma 1, c.c.

  ricerca della comune intenzione delle parti

  Le regole ermeneutiche civilistiche possono concorrere all’interpretazione della lex specialis, ma nel caso concreto non conducevano a individuare l’importo massimo quale base del ribasso.

• art. 1363 c.c.

  Le clausole della lex specialis devono essere interpretate le une per mezzo delle altre, considerando il regolamento complessivo della gara.

• art. 1367 c.c.

  Il riferimento erroneo al punto 4.2.2 è stato interpretato come rinvio al punto 4.2.1, secondo il criterio conservativo che privilegia il significato utile della clausola.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La mera riproposizione in memoria dei motivi non esaminati è consentita alla parte vittoriosa in primo grado solo per le censure non esaminate o assorbite; quando il ricorso incidentale sia stato dichiarato inammissibile o improcedibile, è necessario proporre appello incidentale.

• art. 120 c.p.a.

  Il contenzioso relativo all’esclusione e all’aggiudicazione della gara è stato trattato nell’ambito del rito speciale sugli appalti.

Massime di principio

• Nell’interpretazione della lex specialis di una gara, le clausole e la modulistica devono essere considerate complessivamente, privilegiando l’esegesi che renda coerenti e concretamente applicabili le diverse prescrizioni, senza isolare singoli riferimenti a prezzi unitari o importi complessivi.
• L’importo massimo stimato di un accordo quadro, comprensivo di rinnovi, ripetizioni e proroghe, non coincide necessariamente con l’importo sul quale deve essere applicato il ribasso: quest’ultimo va individuato sulla base della struttura complessiva della lex specialis, della disciplina dei requisiti e delle modalità di valutazione dell’offerta.
• Un chiarimento della stazione appaltante può interpretare la lex specialis e precisarne il significato, purché non contrasti con il tenore delle clausole né ne modifichi o integri il contenuto; in presenza di plurimi elementi compatibili, il chiarimento può rendere esplicito il parametro economico da utilizzare per formulare l’offerta.
• È legittima l’esclusione di un’offerta economica quando l’operatore applica il ribasso a un importo diverso da quello previsto dalla lex specialis, determinando un’offerta al rialzo rispetto al parametro corretto, e quando il coordinamento tra le diverse componenti dell’offerta rende incerta la percentuale effettivamente applicabile a uno dei periodi contrattuali.
• La serietà e determinatezza dell’offerta economica impediscono che la stessa contenga, per il medesimo periodo contrattuale, più modalità incompatibili di determinazione del prezzo o del ribasso, anche se ciascuna componente dell’offerta, considerata isolatamente, appare formalmente compilata.
• Nel processo amministrativo d’appello, la parte vittoriosa in primo grado non può limitarsi a riproporre con memoria i motivi del proprio ricorso incidentale quando questo sia stato dichiarato inammissibile o improcedibile: per mantenere l’interesse al loro esame deve proporre appello incidentale.

Come è indicizzato