Sentenza n. 355/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego di condono edilizio riferito a un immobile realizzato nell’ambito di una lottizzazione ritenuta abusiva, l’ordinanza di demolizione di un successivo ampliamento e, con motivi aggiunti, l’ordinanza di acquisizione gratuita delle aree e delle opere al patrimonio disponibile comunale, nonché i successivi provvedimenti di accertamento dell’inottemperanza, irrogazione della sanzione pecuniaria e sgombero. Ha sostenuto che la zona fosse ormai completamente urbanizzata, che non sussistessero i presupposti della lottizzazione abusiva e che il Comune avrebbe dovuto adottare una variante urbanistica o un piano di recupero. Ha inoltre dedotto l’illegittimità del silenzio sull’istanza di revoca dell’originaria ordinanza di sospensione della lottizzazione, la violazione degli obblighi partecipativi, l’omessa diffida prevista dall’art. 35 del d.P.R. 380/2001, il difetto di istruttoria e motivazione, l’erronea qualificazione dell’ampliamento come abuso demolibile e l’inapplicabilità della sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. Con riferimento all’acquisizione, ha prospettato anche una questione di legittimità costituzionale dell’art. 30, comma 8, d.P.R. 380/2001 e la violazione dei principi di proporzionalità e tutela della proprietà. Quanto allo sgombero, ha dedotto il difetto assoluto di attribuzione del Comune, trattandosi di beni appartenenti al patrimonio disponibile.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti, accogliendo soltanto il secondo ricorso per motivi aggiunti nella parte relativa all’ordinanza che aveva irrogato la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. Il diniego di condono è stato ritenuto atto dovuto, poiché l’originaria ordinanza di sospensione della lottizzazione abusiva, non revocata e divenuta definitiva, aveva determinato l’acquisizione automatica delle aree al patrimonio disponibile comunale già prima della domanda di condono. La successiva urbanizzazione dell’area non incideva sulla legittimità di tale ordinanza, non impugnata nel giudizio. Il Comune non aveva alcun obbligo di revocare un provvedimento ormai consolidato né di adottare una variante urbanistica o un piano di recupero a fini sananti; inoltre, la disciplina del recupero degli agglomerati abusivi non era applicabile a una lottizzazione sorta successivamente al 1° ottobre 1983. Le singole costruzioni ricadenti nella lottizzazione non potevano essere valutate isolatamente ai fini del condono, essendo necessaria una valutazione complessiva dell’intervento e, eventualmente, una variante urbanistica secondo il meccanismo speciale previsto dalla normativa sul condono. L’ordinanza di demolizione è stata ritenuta legittima nonostante l’assenza di una distinta diffida ex art. 35, poiché l’ingiunzione aveva comunque assegnato un termine per la demolizione. È stata esclusa anche la necessità della comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di provvedimento sanzionatorio vincolato. La modesta consistenza dell’ampliamento non rilevava, poiché le opere insistevano su area già acquisita al patrimonio comunale e realizzate senza titolo su suolo pubblico. L’acquisizione gratuita è stata ritenuta automatica, vincolata e ripristinatoria, non punitiva, sicché non erano applicabili il principio di proporzionalità delle pene né le garanzie convenzionali proprie della materia penale; è stata quindi respinta anche la censura costituzionale. È stata invece annullata l’ordinanza di irrogazione della sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, perché tale misura si applica soltanto all’inottemperanza a un ordine di demolizione emesso ai sensi dell’art. 31 e non può essere estesa analogicamente all’ordine emesso ai sensi dell’art. 35, avente natura diversa. È stato confermato il provvedimento di sgombero, ritenuto potere implicito e strumentale all’obbligo comunale di demolire le opere abusive dopo l’acquisizione dell’area. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni, nonché per la reciproca soccombenza parziale.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere.

  L’acquisizione delle aree lottizzate e l’obbligo di demolizione costituiscono effetti automatici e vincolati dell’accertamento della lottizzazione abusiva; non sono richieste valutazioni discrezionali né possono essere sostituiti da misure alternative.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza opera esclusivamente in relazione all’ordine di demolizione disciplinato dall’art. 31 e non è applicabile analogicamente all’ipotesi di demolizione prevista dall’art. 35, trattandosi di misura sanzionatoria.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  La realizzazione senza titolo di opere su suoli appartenenti al demanio o al patrimonio di enti pubblici comporta la rimozione dei manufatti; l’ordine demolitorio può assegnare direttamente un termine per l’adempimento, senza necessità di una distinta diffida, e non comporta la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis.

• art. 29 l. 47/1985

  La disciplina del recupero urbanistico riguarda gli agglomerati abusivi esistenti alla data del 1° ottobre 1983 e non è applicabile a lottizzazioni sorte successivamente.

• art. 2, comma 54, l. 662/1996

  La disposizione, in quanto collegata alla disciplina del recupero degli agglomerati abusivi, non attribuisce al privato un diritto all’adozione di un piano di recupero e non impone al Comune di adottare una variante urbanistica per sanare una lottizzazione abusiva successiva al 1° ottobre 1983.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l’ordine di demolizione e per l’acquisizione connessa alla lottizzazione abusiva quando l’esercizio del potere è vincolato e nessun apporto partecipativo può incidere sull’esito.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Non sussiste difetto assoluto di attribuzione nell’adozione dello sgombero, poiché il potere di ordinare il rilascio dei locali costituisce strumento implicito e necessario per consentire al Comune di esercitare l’obbligo legale di demolizione.

Massime di principio

• L’acquisizione gratuita dell’intera area interessata da una lottizzazione abusiva, prevista dall’art. 30, comma 8, d.P.R. 380/2001, si produce automaticamente e in modo vincolato una volta accertata la violazione e decorso il termine di legge senza revoca dell’ordinanza di sospensione; l’amministrazione non dispone di margini per adottare misure alternative né il privato può opporre il principio di proporzionalità riferito alle sanzioni punitive.
• Il diniego di condono relativo a opere ricadenti in una lottizzazione abusiva è atto dovuto quando l’acquisizione dell’area al patrimonio comunale si è già perfezionata prima della domanda di sanatoria; la successiva urbanizzazione dell’area non incide sulla legittimità di un’ordinanza di sospensione della lottizzazione divenuta definitiva e non impugnata nel giudizio.
• Le singole costruzioni realizzate nell’ambito di una lottizzazione abusiva non possono essere valutate isolatamente ai fini della sanatoria edilizia, poiché l’attività lottizzatoria deve essere esaminata nella sua complessiva trasformazione urbanistica; l’eventuale sanabilità richiede il procedimento speciale fondato su una valutazione complessiva e sull’adozione della necessaria variante urbanistica.
• Non sussiste un obbligo dell’amministrazione comunale di adottare una variante urbanistica o un piano di recupero per sanare situazioni di abusivismo diffuso; tali strumenti rientrano nelle valutazioni pianificatorie discrezionali e la disciplina del recupero degli agglomerati abusivi anteriori al 1° ottobre 1983 non si applica alle lottizzazioni successive.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, avendo natura sanzionatoria, non è applicabile analogicamente all’inottemperanza a un ordine di demolizione emesso ai sensi dell’art. 35 dello stesso decreto, relativo a opere abusive realizzate su area pubblica.
• Dopo l’acquisizione dell’area lottizzata al patrimonio comunale, il Comune può ordinare lo sgombero degli immobili occupati, quale potere implicito e strumentale all’obbligo legale di demolire le opere abusive; senza il rilascio dei locali, infatti, l’esecuzione della demolizione non sarebbe possibile.

Come è indicizzato