Sentenza n. 4884/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, comproprietaria del bacino estrattivo e socia di minoranza della società che vi esercitava l'attività, contestava la comunicazione con cui il Comune aveva preannunciato l'esecuzione in danno degli interventi di rimozione dei rifiuti e ripristino dei luoghi, nonché il successivo recupero delle relative spese. Deduceva il difetto di accertamento della propria responsabilità soggettiva nell'abbandono dei rifiuti, la propria estraneità alla gestione della cava, la mancata considerazione della posizione di mera socia priva di poteri gestori, la contraddittorietà dell'azione amministrativa e la violazione dell'art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 e del principio chi inquina paga. Il TAR Veneto aveva dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse, ritenendo la comunicazione meramente interlocutoria e priva di immediata lesività. In appello, la ricorrente ha censurato tale statuizione sostenendo che la comunicazione rendesse attuale il rischio di esecuzione in danno e di rivalsa nei confronti dei comproprietari. Ha inoltre dedotto che le sentenze con cui altri comproprietari avevano ottenuto l'annullamento dell'ordinanza originaria avrebbero dovuto produrre effetti anche nei suoi confronti o, quanto meno, imporre al Comune un riesame d'ufficio della sua posizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha qualificato l'interesse ad agire come condizione dell'azione, necessaria al momento della proposizione del ricorso e da mantenere fino alla decisione, caratterizzata da personalità, attualità e concretezza. La comunicazione del 16 dicembre 2022 è stata ritenuta un atto endoprocedimentale e interlocutorio, privo di autonoma capacità lesiva, poiché si limitava a preannunciare future attività di rimozione e ripristino e l'eventuale successiva rivalsa per le spese anticipate. Il semplice preannuncio di iniziative future ed eventuali non determina una lesione immediata né assicura un'utilità concreta dall'annullamento dell'atto. Gli atti endoprocedimentali sono autonomamente impugnabili solo in ipotesi eccezionali, quali gli atti vincolati che conformino inderogabilmente il provvedimento finale o gli atti interlocutori che determinino un arresto procedimentale; nessuna di tali ipotesi ricorreva. La lesività deve inoltre essere valutata oggettivamente in base agli effetti dell'atto, non sulla base della mera prospettazione soggettiva della parte. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha escluso che le sentenze favorevoli ottenute da altri destinatari dell'ordinanza del 2015 potessero estendersi automaticamente alla ricorrente. Il giudicato opera normalmente tra le parti e l'efficacia ultra partes dell'annullamento costituisce eccezione, configurabile soprattutto per atti normativi, generali o plurimi con effetti inscindibili. Nel caso concreto, gli effetti dell'ordinanza erano scindibili e le sentenze avevano espressamente limitato l'annullamento alle posizioni dei rispettivi ricorrenti. Non sussisteva neppure un obbligo di annullamento d'ufficio o di riesame da parte del Comune, trattandosi di potere normalmente discrezionale e non ricorrendo un'ipotesi eccezionale di autotutela doverosa. La ricorrente non poteva quindi utilizzare l'impugnazione di atti successivi per eludere la decadenza maturata rispetto all'ordinanza del 2015, ormai consolidata nei suoi confronti. I motivi di merito dedotti in primo grado non sono stati esaminati. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 100 c.p.c.

  Richiamato quale fondamento dell'interesse ad agire, inteso come necessità di conseguire dall'accoglimento della domanda un'utilità effettiva, personale, attuale e concreta.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Consente l'applicazione nel processo amministrativo del rinvio esterno alle norme del codice di procedura civile, tra cui l'art. 100 c.p.c.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Fondamento processuale della declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse, confermata dal Consiglio di Stato.

• art. 192 d.lgs. n. 152/2006

  Disciplina l'ordinanza di rimozione dei rifiuti e di ripristino dei luoghi; nel caso concreto, i relativi profili sostanziali non sono stati esaminati per l'inammissibilità del ricorso originario.

• art. 2909 c.c.

  Esprime il principio secondo cui l'autorità del giudicato opera ordinariamente tra le parti, salvo ipotesi eccezionali di efficacia ultra partes.

Massime di principio

• L'interesse a ricorrere deve sussistere al momento della proposizione della domanda e permanere fino alla decisione; esso richiede un'utilità personale, attuale e concreta derivante dall'accoglimento del ricorso.
• Gli atti endoprocedimentali non sono autonomamente impugnabili quando non producono effetti immediatamente lesivi e si limitano a preannunciare l'adozione di futuri provvedimenti o iniziative patrimoniali eventuali.
• L'impugnazione anticipata di un atto endoprocedimentale è ammessa eccezionalmente soltanto quando l'atto vincolato conformi inderogabilmente il contenuto del provvedimento finale oppure quando l'atto interlocutorio determini un arresto procedimentale.
• La lesività di un atto amministrativo deve essere accertata secondo un criterio oggettivo, in relazione agli effetti concretamente prodotti sulla sfera giuridica del destinatario; la mera percezione soggettiva del rischio di pregiudizio non è sufficiente.
• Il giudicato di annullamento opera normalmente solo tra le parti e si estende a soggetti estranei al giudizio soltanto in ipotesi eccezionali, riferibili ad atti normativi, generali o plurimi con effetti inscindibili.
• L'annullamento d'ufficio è normalmente espressione di potere discrezionale; l'annullamento doveroso costituisce eccezione e non deriva automaticamente dall'annullamento dell'atto nei confronti di altri destinatari quando le posizioni soggettive e gli effetti dell'atto siano scindibili.

Come è indicizzato