Sentenza n. 449/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza n. 244/2020, notificata il 25 giugno 2020, che gli ha irrogato la sanzione massima di 20.000 euro ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, nonché il verbale di sopralluogo del 16 dicembre 2019 e la determinazione dirigenziale n. 8 del 18 febbraio 2016. Ha dedotto: violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio, che gli avrebbe impedito di documentare la sanatoria delle opere; approssimatività e inattendibilità del sopralluogo e delle fotografie, anche per l'assenza di contraddittorio; impossibilità di applicare la sanzione durante la pendenza dell'appello contro l'ordine di demolizione; eccesso di potere e violazione della buona fede per l'esistenza della sanatoria; erroneo riferimento all'art. 27 d.P.R. 380/2001, che non consentirebbe la sanzione; incompetenza della determinazione dirigenziale, ritenuta di natura regolamentare, e violazione dei principi di proporzionalità e gradualità nella quantificazione.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti i motivi. La questione della sanatoria era estranea al giudizio sulla sanzione e restava confinata al giudizio contro l'ordine di demolizione, già respinto dal TAR con sentenza n. 29/2020 e confermato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3486/2024; quest'ultima aveva inoltre rilevato che non era provato che la sanatoria comprendesse tutte le opere contestate. L'omessa comunicazione di avvio, vizio procedimentale, non comportava annullamento ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, data la correttezza sostanziale degli atti. Il verbale, assistito da fede privilegiata fino a querela di falso per i fatti accertati, descriveva analiticamente le circostanze rilevanti e le fotografie confermavano l'inottemperanza; non è previsto che il sopralluogo si svolga in contraddittorio. Le ulteriori doglianze sul verbale formulate solo in memoria conclusionale erano inammissibili perché nuove e tardive. La pendenza dell'appello contro l'ordine di demolizione non impediva la sanzione, poiché quell'ordine era efficace e non sospeso. Il richiamo all'art. 27 d.P.R. 380/2001 era meramente descrittivo: la fattispecie era stata qualificata ai sensi dell'art. 31. La sanzione massima era coerente con gradualità e proporzionalità, anche in ragione del vincolo paesaggistico gravante sull'area; la determinazione dirigenziale n. 8/2016 non aveva natura regolamentare, limitandosi a ribadire il criterio previsto dalla legge. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in 2.000 euro oltre IVA e CPA.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La prospettata violazione dell’art. 7 l. n. 241/90 è inidonea a comportare la caducazione giurisdizionale degli atti impugnati dovendosi applicare alla fattispecie la preclusione giurisdizionale all’annullamento prevista dall’art. 21 octies comma 2 l. n. 241/90 in ragione della natura procedimentale del vizio dedotto e della correttezza sostanziale degli atti impugnati, in riferimento alla quale si rinvia a quanto in precedenza evidenziato circa l’irrilevanza della sanatoria;

  La violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio, essendo un vizio procedimentale, non determina l'annullamento quando gli atti sono sostanzialmente corretti.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La prospettata violazione dell’art. 7 l. n. 241/90 è inidonea a comportare la caducazione giurisdizionale degli atti impugnati dovendosi applicare alla fattispecie la preclusione giurisdizionale all’annullamento prevista dall’art. 21 octies comma 2 l. n. 241/90 in ragione della natura procedimentale del vizio dedotto e della correttezza sostanziale degli atti impugnati, in riferimento alla quale si rinvia a quanto in precedenza evidenziato circa l’irrilevanza della sanatoria;

  Il vizio procedimentale non comporta l'annullamento se, alla luce della correttezza sostanziale dell'atto, ricorre la preclusione prevista dall'art. 21-octies, comma 2.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La quantificazione della sanzione risulta coerente con i principi di gradualità e proporzionalità specie se si considera che i manufatti abusivi sono situati in zona gravata da vincolo paesaggistico e che l’art. 31 comma 4 bis d.p.r. n. 380/01 stabilisce che “l'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima”.

  In caso di inottemperanza all'ordine di demolizione la sanzione va determinata tra 2.000 e 20.000 euro; per gli abusi nelle aree indicate dalla norma, comprese quelle gravate da vincolo paesaggistico secondo la decisione, è prevista la misura massima. La misura applicata è stata ritenuta proporzionata e conforme alla legge.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La fattispecie edilizia è stata qualificata ai sensi dell’art. 31 d.p.r. n 380/01 sia dall’ordinanza di demolizione n. 472/2017 che dall’ordinanza applicativa della sanzione pecuniaria n. 44/2020 (come espressamente previsto nella parte dispositiva dell’atto) laddove il richiamo all’art.27 d.p.r. n. 380/01 è da quest’ultima effettuato in senso meramente descrittivo;

  Il richiamo all'art. 27 nell'ordinanza sanzionatoria non muta la qualificazione della fattispecie ai sensi dell'art. 31, poiché è svolto in senso meramente descrittivo.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La quantificazione della sanzione risulta coerente con i principi di gradualità e proporzionalità specie se si considera che i manufatti abusivi sono situati in zona gravata da vincolo paesaggistico e che l’art. 31 comma 4 bis d.p.r. n. 380/01 stabilisce che “l'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima”.

  La previsione della misura massima è stata applicata ai manufatti collocati in area gravata da vincolo paesaggistico, trattata nella decisione come area rilevante ai fini dell'art. 31, comma 2.

Massime di principio

• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento, in quanto vizio procedimentale, non comporta l'annullamento dell'atto quando ricorrono i presupposti della preclusione prevista dall'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 e l'atto risulta sostanzialmente corretto.
• Il verbale di sopralluogo redatto dal pubblico ufficiale fa fede fino a querela di falso sui fatti direttamente accertati; non è richiesta la redazione in contraddittorio quando nessuna norma lo prevede, e la contestazione della veridicità dei fatti accertati richiede la querela di falso.
• La pendenza dell'impugnazione dell'ordine di demolizione non impedisce l'applicazione della sanzione per inottemperanza se l'ordine è ancora efficace e non ne è stata sospesa l'esecuzione.
• La sanzione pecuniaria per inottemperanza all'ordine di demolizione può essere irrogata nella misura massima nei casi previsti dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001; la collocazione dei manufatti in area gravata da vincolo paesaggistico è stata ritenuta rilevante per la legittimità della misura massima.
• Una determinazione dirigenziale che si limita a ribadire un criterio sanzionatorio già puntualmente stabilito da una norma primaria non assume, per tale ragione, natura regolamentare.

Come è indicizzato